Pavia

Dr. Stefan Sinner, Richter am Bundesverwaltungsgericht

Gentili signore e signori, mesdames et messieurs, meine sehr verehrten Damen und Herren,

cari colleghi, cher collègues, liebe Kolleginnen und Kollegen,

ich freue mich, zum ersten Mal an einer Tagung Ihrer Vereinigung teilzunehmen, und bedanke mich für die Gelegenheit, vortragen und mit Ihnen diskutieren zu dürfen.

Das Tagungsthema – Verwaltungsgerichtsbarkeit und der Schutz der Fauna in der europäischen Perspektive – berührt viele grundsätzliche Fragen, etwa das Ver- hältnis von Recht und Natur in einer Zeit, die zunehmend den Menschen nicht mehr das Maß aller Dinge begreift, die Leistungsfähigkeit von (Verwaltungs-)Recht für den Schutz der Umwelt und selbstverständlich auch die Frage nach der Bedeutung des Unionsrechts in diesem Zusammenhang. Ich bin sicher, dass wir auf den einen oder anderen Aspekt im Laufe unseres Treffens zurückkommen werden.

Für meinen Vortrag habe ich aus unserem Generalthema eine aktuelle und praktische Frage aus Deutschland gewählt, nämlich das sogenannte Wolfsmanagement vor dem Hintergrund sich ausbreitender Wolfspopulationen und der durch sie verursach- ten Gefahren und Schäden. Ich werde zunächst einige Hinweise zum Tatsächlichen geben und dann die Rechtslage darstellen: nach internationalem Recht, Unionsrecht, Bundesrecht und – als Gast aus Deutschland kann diese Ebene nicht fehlen – dem Landesrecht, d. h. dem Recht der deutschen Bundesländer. Sodann möchte ich einige aktuelle Entscheidungen deutscher Verwaltungsgerichte skizzieren. Am Ende meines Vortrags möchte ich auf die grundsätzliche Frage eingehen, was im Zusammenhang mit der „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ (so die Wortwahl der FFH-Richtlinie) „natürlich“ heißt.

I. Der Wolf – gefährdet und Gefährder

Der Wolf galt seit Mitte des 19. Jahrhunderts in Deutschland nach jahrhundertelan- ger Verfolgung als ausgerottet. Der letzte dokumentierte Abschuss erfolgte im Jahr 1904. Seit Beginn des 21. Jahrhunderts hat seine natürliche Wiederausbreitung in Europa und damit auch in Deutschland an Dynamik gewonnen. Die Anzahl der Wölfe in Deutschland wird über ein Wolfsmonitoring ermittelt, das auf Ebene der Bundesländer nach mit dem Bund und den Ländern abgestimmten Vorgaben durch- geführt wird. Erhoben werden die Daten jeweils für das sogenannte Wolfsjahr, das ist der Zeitraum vom 1. Mai bis zum 30. April des Folgejahres. In ganz Deutschland leb- ten im Monitoringjahr 2022/2023 insgesamt 184 bestätigte Rudel, 47 Paare und
22 territoriale Einzeltiere. Durch das Monitoring wurden 2022/2023 in den bestätig- ten Wolfsterritorien insgesamt 1.339 Wolfsindividuen nachgewiesen. Das Wolfsvor- kommen konzentriert sich auf ein Gebiet von Sachsen in nordwestlicher Richtung über Brandenburg, Sachsen-Anhalt und Mecklenburg-Vorpommern nach Nieder- sachsen. Auch außerhalb dieser Vorkommen konnten in anderen Bundesländern Wolfsterritorien nachgewiesen werden. Der (aktuelle) vierte Nationale FFH-Bericht 2019 (Berichtsperiode 2013 – 2018) gibt den Erhaltungszustand des Wolfs als „sich verbessernd“ an. Der positive Trend der Populationsentwicklung und die damit verbundene Ausbreitung des Wolfs hält weiter an. Der nächste Nationale FFH-Be- richt erscheint im kommenden Jahr.

Auch wenn also der Wolf heute in vielen Teilen von Deutschland wieder anzutreffen ist, ist er nach wie vor eine gefährdete Tierart. Damit steigt zugleich das Konfliktpo- tential, das den Umgang mit dem Wolf als einer streng zu schützenden Tierart zunehmend schwieriger und kontroverser gestaltet. Seit der Rückkehr des Wolfs nach Deutschland vor inzwischen über 20 Jahren gab es zwar keine Übergriffe von Wöl- fen auf Menschen. Mit der Ausbreitung des Wolfsbestandes nehmen aber insbe- sondere die wolfsverursachten Schäden bei der Weidetierhaltung zu, die einen unverzichtbaren Beitrag zur Landschaftspflege und zum Naturschutz leistet. Im Jahr 2022 wurden bei 1.136 Übergriffen bundesweit 4.366 Tiere getötet, verletzt oder gel- ten als vermisst. Darunter waren 3.778 Schafe, 260 Rinder (zumeist Kälber) und
91 Ziegen. Die meisten Übergriffe von Wölfen auf Nutztiere gibt es dort, wo Wölfe sich in neuen Territorien etablieren und die Schaf- und Ziegenhalter sich noch nicht

auf deren Anwesenheit eingestellt haben. Durch Herdenschutzmaßnahmen kön- nen Schäden auch in Gebieten mit vielen Wolfsterritorien begrenzt werden. Anderer- seits kann auch ein einzelner oder ein durchwandernder Wolf erhebliche Schäden verursachen, wenn er auf ungeschützte Schafe oder Ziegen trifft. Auch Wölfe, die an nicht ausreichend geschützten Schafen gelernt haben, dass diese eine einfache Beute sind, können die Schäden in die Höhe treiben. Solche Wölfe suchen nicht selten ge- zielt nach Schafen und haben gelernt, Schwachstellen von Schutzmaßnahmen auszu- nutzen. Diese Wölfe lernen teilweise auch, die Schutzmaßnahmen zu überwinden, die in vielen Bundesländern als Mindeststandard vorgeschrieben sind, um im Schadens- fall Ausgleichszahlungen zu erhalten. Das auf Bundesebene zuständige Ministe- rium für Umwelt, Naturschutz, nukleare Sicherheit und Verbraucherschutz sieht die Prävention von Schäden durch die konsequente und flächendeckende Etablierung ei- nes ausreichenden Herdenschutzes und – soweit dennoch Schadensfälle auftreten – deren schnelle Kompensation als zentralen Ansatzpunkt für die Reduzierung von Konflikten zwischen Wolf und Weidetierhaltung. An Präventionszahlungen für wolfs- verursachte Nutztierschäden wurden im Jahr 2022 bundesweit rd. 18,4 Mio. Euro, an Ausgleichzahlungen 616.000 Euro geleistet.

Der Wolf ist also zugleich gefährdet und Gefährder – seine Ausbreitung führt in einen Zielkonflikt, der durch Prävention und Schadensausgleich reduziert oder aufgelöst werden soll. Wolfsmanagement ist ein Teil des Wildtiermanagements, verstanden als Steuerungsprozess, um Interaktionen unter und zwischen Wildtieren, deren Lebens- räumen und Menschen entsprechend definierter Ziele zu beeinflussen. Von besonde- rem juristischem Interesse ist freilich der Extremfall des Wolfsmanagements, näm- lich die Erteilung einer artenschutzrechtlichen Ausnahmegenehmigung zur soge- nannten letalen Entnahme – also der Tötung – von Wölfen, insbesondere nach Nutztier-Rissen.

II. Die Rechtslage

Die Rechtslage hinsichtlich des Wolfsmanagements ist ein Musterbeispiel für die
Vernetzung von internationalem Recht, Unionsrecht, Bundes- und Landesrecht.

Internationales Recht

Ausgangspunkt im internationalen Recht ist – neben dem Washingtoner Arten- schutzabkommen der Vereinten Nationen, das durch die EG-Verordnung 338/97 in Unionsrecht umgesetzt wurde – das „Übereinkommen über die Erhaltung der eu- ropäischen wildlebenden Pflanzen und Tiere und ihrer natürlichen Lebensräume“. Diese sogenannte Berner Konvention (BeK) ist ein 1979 verabschiedeter völker- rechtlicher Vertrag des Europarates zum Schutz europäischer, wildlebender Tiere und Pflanzen. In Italien ist er am 1. Juni 1982, in Deutschland am 1. April 1985 und in Frankreich am 1. August 1989 in Kraft getreten.

Nach Art. 6 BeK ergreift jede Vertragspartei die geeigneten und erforderlichen ge- setzgeberischen und Verwaltungsmaßnahmen, um den besonderen Schutz der in An- hang II aufgeführten wildlebenden Tierarten – dazu zählt auch der Wolf (lat. Canis lupus) – sicherzustellen. In Bezug auf diese Arten ist insbesondere jede Form des ab- sichtlichen Fangens, des Haltens und des absichtlichen Tötens zu verbieten.

Nach Art. 9 BeK kann jede Vertragspartei unter der Voraussetzung, dass es keine andere befriedigende Lösung gibt und die Ausnahme dem Bestand der betreffenden Population nicht schadet, Ausnahmen von Art. 6 BeK zulassen, und zwar u. a. zum Schutz der Pflanzen- und Tierwelt, zur Verhütung ernster Schäden an Kulturen, Vieh- beständen, Wäldern, Fischgründen, Gewässern und anderem Eigentum sowie im In- teresse der öffentlichen Gesundheit und Sicherheit oder anderer vorrangiger öffentli- cher Belange.

Die Europäische Union hat das Abkommen bereits im Jahr 1979 gezeichnet und 1982 ratifiziert. Es ist für den Bereich der damaligen Europäischen Gemeinschaft am
September 1982 in Kraft getreten.

Unionsrecht

Sedes materiae ist hier die Richtlinie 92/43/EWG des Rates vom 21. Mai 1992 zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, die sogenannte Habitat- oder FFH-Richtlinie.

Ziel der Richtlinie ist nach ihrem Art. 2, zur Sicherung der Artenvielfalt durch die Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen

im Gebiet der Mitgliedstaaten beizutragen. Die aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen zielen darauf ab, einen günstigen Erhaltungszustand der natürlichen Le- bensräume und wildlebenden Tier- und Pflanzenarten von gemeinschaftlichem Inte- resse zu bewahren oder wiederherzustellen. Die aufgrund der Richtlinie getroffenen Maßnahmen tragen den Anforderungen von Wirtschaft, Gesellschaft und Kultur so- wie den regionalen und örtlichen Besonderheiten Rechnung.

Unter „Erhaltungszustand einer Art“ ist nach Art. 1 Buchst. i der Habitat-Richt- linie die Gesamtheit der Einflüsse zu verstehen, die sich langfristig auf die Verbrei- tung und die Größe der Populationen der betreffenden Arten im Gebiet der Mitglied- staaten auswirken können. Der Erhaltungszustand wird als günstig betrachtet, wenn
aufgrund der Daten über die Populationsdynamik der Art anzunehmen ist, dass diese Art ein lebensfähiges Element des natürlichen Lebensraumes, dem sie angehört, bildet und langfristig weiterhin bilden wird,
das natürliche Verbreitungsgebiet dieser Art weder abnimmt noch in absehba- rer Zeit vermutlich abnehmen wird und
ein genügend großer Lebensraum vorhanden ist und wahrscheinlich weiterhin vorhanden sein wird, um langfristig ein Überleben der Populationen dieser Art zu sichern.

Nach Art. 12 der Habitat-Richtlinie treffen die Mitgliedstaaten die notwendigen Maßnahmen, um ein strenges Schutzsystem für die in Anhang IV Buchst. a) genann- ten Tierarten in deren natürlichen Verbreitungsgebieten einzuführen – also auch für den Wolf (die dort genannten Ausnahmen sind für die Wolfspopulationen in Deutschland wegen der von der FFH-Richtlinie zugrunde gelegten territorial-geogra- phischen Zuordnung nicht einschlägig). Das verbietet u. a. alle absichtlichen For- men des Fangs oder der Tötung von aus der Natur entnommenen Exemplaren die- ser Arten. Änderungen zur Anpassung des Anhangs IV an den technischen und wis- senschaftlichen Fortschritt werden vom Rat auf Vorschlag der Kommission einstim- mig beschlossen (Art. 19 FFH-Richtlinie), was eine hohe Hürde darstellt.

Nach Art. 16 der FFH-Richtlinie können die Mitgliedstaaten für die in Abs. 1 Buchst. a) bis e) genannten Zwecke von der Bestimmung des Art. 12 der Richtlinie abweichen. Voraussetzung ist, dass es keine anderweitige zufriedenstellende Lö-

sung gibt und die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbrei- tungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträchtigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen. Anerkannte Zwecke sind u. a.
die Verhütung ernster Schäden, insbesondere an Kulturen und in der Tierhal- tung sowie an Wäldern, Fischgründen und Gewässern sowie an sonstigen For- men von Eigentum (Buchst. b) und
das Interesse der Volksgesundheit und der öffentlichen Sicherheit oder andere zwingende Gründe des überwiegenden öffentlichen Interesses, einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art oder positiver Folgen für die Umwelt (Buchst. c).
Auch kann unter strenger Kontrolle, selektiv und in beschränktem Ausmaß die Entnahme oder Haltung einer begrenzten und von den zuständigen einzel- staatlichen Behörden spezifizierten Anzahl von Exemplaren bestimmter Tier- und Pflanzenarten des Anhangs IV erlaubt werden (Buchst. e).

Entnahme im Sinne des Buchst. e) meint nach der Rechtsprechung des Gerichts- hofs sowohl den Fang als auch die Tötung von Exemplaren der betroffenen Arten (Urteil vom 10. Oktober 2019 – Rs. C-674/17, Rn. 32).

Hervorzuheben ist, dass der europäische Gesetzgeber für die Regelung des Arten- schutzes die Rechtsform der Richtlinie (Art. 288 Abs. 3 AEUV), nicht jedoch die Form der unmittelbar in jedem Mitgliedstaat geltenden Verordnung (Art. 288 Abs. 2 AEUV) gewählt hat. Damit kommt den Mitgliedstaaten ein gewisser Spielraum bei der Wahl der Form und der Mittel zu.

Allerdings hat der Gerichthof der Europäischen Union (EuGH) in einer Reihe von Ur- teilen klargestellt, dass der Ausnahmekatalog des Art. 16 Abs. 1 der FFH-Richtlinie abschließend und eng auszulegen ist (vgl. Urteile vom 10. Mai 2007 – C-508/04
– Rn. 110, vom 14. Juni 2007 – C-324/05 – Rn. 25, vom 10. Oktober 2019 – C-674/17 –
Rn. 30 und vom 11. Juni 2020 – C-88/19 Rn. 25). Zudem hat er darauf hingewiesen, dass der Wolf zu den streng zu schützenden Tierarten von gemeinschaftlichem Inte- resse zählt. Diese Verpflichtung gilt für das gesamte natürliche Verbreitungsgebiet im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a der FFH-Richtlinie, unabhängig davon, ob sich der Wolf in seinem gewöhnlichen Lebensraum, in Schutzgebieten oder in der Nähe menschlicher Niederlassungen befindet (EuGH, Urteil vom 11. Juni 2020 – C-88/19 –

Rn. 51 f.). Außerdem hat der Gerichtshof betont, dass Art. 16 Abs. 1 Buchst. e der Ha- bitatrichtlinie keine allgemeine Rechtsgrundlage für die Genehmigung von Ausnah- men von Art. 12 Abs. 1 der Richtlinie darstellen kann. Andernfalls würde den übrigen Tatbeständen des Art. 16 Abs. 1 der FFH-Richtlinie und dem strengen Schutzsystem die praktische Wirksamkeit genommen (Urteil vom 10. Oktober 2019 – C-674/17 – Rn. 31, 36 ff.). Die Beweislast für das Vorliegen der erforderlichen Voraussetzungen hat die zuständige nationale Behörde. Die Mitgliedstaaten müssen sicherstellen, dass jede Ausnahmeregelung mit einer genauen und angemessenen Begründung verse- hen ist, die auf die in Art. 16 Abs. 1 FFH-Richtlinie genannten Gründe, Bedingungen und Anforderungen Bezug nimmt (EuGH a.a.O. Rn. 49 ff.).

Der Gerichtshof hat in seinem Urteil vom 10. Oktober 2019 folgendes Prüfpro- gramm zu Art. 16 der FFH-Richtlinie entwickelt:
Das Ziel der Ausnahmeregelung darf keine Wirkungen entfalten, die den Zie- len der Habitatrichtlinie zuwiderlaufen (Rn. 34 ff.).
Das mit der Ausnahme verfolgte Ziel darf nicht durch eine anderweitige zu- friedenstellende Lösung im Sinne des Art. 16 Abs. 1 Habitatrichtlinie er- reicht werden können. Eine Ausnahme ist m. a. W. nur zulässig, wenn es an ei- ner anderweitigen Maßnahme fehlt, mit der das verfolgte Ziel in zufriedenstel- lender Weise erreicht werden kann und die in der Richtlinie vorgesehenen Verbote beachtet werden (Rn. 47 ff.).
Die Ausnahme darf nicht gegen die Bedingung des Art. 16 Abs. 1 der FFH- Richtlinie verstoßen, wonach die Populationen der betroffenen Art in ihrem natürlichen Verbreitungsgebiet trotz der Ausnahmeregelung ohne Beeinträch- tigung in einem günstigen Erhaltungszustand verweilen (Rn. 54 ff.). Aus dem Vorsorgeprinzip (Art. 191 Abs. 2 AEUV) leitet der EuGH ab, dass von einer Ausnahmeregelung abgesehen werden muss, wenn nach Prüfung der besten verfügbaren wissenschaftlichen Daten eine Ungewissheit darüber be- stehen bleibt, ob der günstige Erhaltungszustand der Population trotz dieser Ausnahmeregelung gewahrt oder wiederhergestellt werden kann (EuGH
a. O. Rn. 66).
Als Mindestgröße für den günstigen Erhaltungszustand einer Tierart wie dem Wolf wird allgemein von einer Population ausgegangen, die 1.000 adulte Tiere im maßgeblichen biogeographischen Gebiet umfasst (vgl. Linnell/Salva-

tori/Boitani, Leitlinien für Managementpläne auf Populationsniveau für Groß- raubtiere, 2008, S. 18; Managementplan für den Wolf in Sachsen, Stand: Feb- ruar 2014, S. 7; a. A. Reinhardt/Kluth, Leben mit Wölfen – Leitfaden für den Umgang mit einer konfliktträchtigen Tierart in Deutschland, BfN-Skript 201, 2007, S. 16: 500 Individuen als Richtwert). Bei einem ungünstigen Erhal- tungszustand sind zwar Abweichungen vom strengen Schutz grundsätzlich ausgeschlossen. Der EuGH lässt aber unter „außergewöhnlichen Umständen“ auch bei einem ungünstigen Erhaltungszustand Ausnahmen zu. Vorausset- zung ist jedoch, dass die Ausnahme den Erhaltungszustand nicht weiter ver- schlechtert oder die Herstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht be- hindert. Sind die Auswirkungen auf den Erhaltungszustand in diesem Sinne neutral, so lässt der Gerichthof Ausnahmen nur dann zu, wenn sie allenfalls zu marginalen Beeinträchtigungen der bereits geschädigten Population führen.
Ein Beharren auf dem strengen Schutz der Zugriffsverbote wäre hier unver- hältnismäßig (EuGH, Urteile vom 14. Juni 2007 – C-342/05 – Rn. 29; bestätigt im Urteil vom 10. Oktober 2019 – C-674/17 – Rn. 68). Das Bundesverwaltungs- gericht hat im Anschluss an diese Entscheidung herausgearbeitet, dass außer- gewöhnliche Umstände nicht nur dann vorliegen, wenn höchste Güter unmit- telbar gefährdet werden (BVerwG, Beschluss vom 1. April 2009 – 4 B 62.08 – juris Rn. 39).
Art. 16 Abs. 1 Buchst. e) verlangt die Einhaltung von Bedingungen in Bezug auf die Begrenzung und Spezifizierung der Anzahl von Exemplaren der Tierarten, die entnommen werden dürfen, die Selektivität und das beschränkte Ausmaß dieser Entnahme und die strenge Kontrolle, der die Einhaltung dieser Bedin- gungen zu unterziehen ist (Rn. 70 ff.).

Das Urteil des EuGH vom 11. Juli 2024 zu einem Vorabentscheidungsersuchen des Landesverwaltungsgerichts Tirol (Österreich) nach Art. 267 AEUV in einem Ver- fahren des Umweltverbands WWF Österreich gegen die Tiroler Landesregierung liegt ganz auf dieser Linie. Dem Verfahren lag eine von der Landesregierung gewährte be- fristete Ausnahme vom Verbot der Bejagung eines wildlebenden Wolfsexemplars zu- grunde. Der Gerichtshof unterstreicht zunächst im Anschluss an ein Urteil vom
4. März 2021 (verbundene Rs. C-473/19 und C-474/19 Rn. 65 f.), dass Art. 12 Abs. 1 der FFH-Richtlinie nicht dahin ausgelegt werden kann, dass der dort vorgesehene Schutz für Arten, die einen günstigen Erhaltungszustand erreicht haben, nicht

mehr gilt (Rn. 44). Der günstige Erhaltungszustand ist – so der Gerichtshof weiter – zunächst auf lokaler und nationaler Ebene und erst im Fall eines günstigen Erhal- tungszustands auch auf grenzüberschreitender Ebene zu bewerten, was auch für die Bewertung der Auswirkungen von Ausnahmen auf den Erhaltungszustand von Tieren gilt (Rn. 58 ff.). Sodann unterstreicht der Gerichtshof, dass kein ernster Schaden ab- gewartet werden muss, bevor Ausnahmemaßnahmen erlassen werden dürfen. Da Art. 16 Abs. 1 Buchst. b der FFH-Richtlinie ernste Schäden verhüten soll, reicht die hohe Wahrscheinlichkeit ihres Eintritts aus. Künftige mittelbare Schäden wie Betriebsaufgaben oder die Reduzierung von Nutztierbeständen werden nicht erfasst (Rn. 67 ff.). Schließlich hält der EuGH fest, dass die für Abs. 1 der Vorschrift formu- lierte Bedingung, dass es keine anderweitige zufriedenstellende Lösung geben darf, um das verfolgte Ziel zu erreichen, einen spezifischen Ausdruck des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit darstellt. Die Beurteilung dieser Voraussetzung erfor- dert eine Abwägung sämtlicher betroffener Interessen und der zu berücksichtigenden Kriterien, wie etwa der ökologischen, wirtschaftlichen und sozialen Vor- und Nach- teile, um die optimale Lösung zu ermitteln. Zu diesem Zweck müssen die zuständi- gen nationalen Behörden die Möglichkeit prüfen, nicht tödliche vorbeugende Maß- nahmen anzuwenden, um eine Kultur der Koexistenz zwischen der Wolfspopula- tion, den Herden und den Viehzüchtern zu fördern. Der Gerichtshof nennt hier vor- beugende Maßnahmen gegen Angriffe auf Herden sowie Maßnahmen zur weitest- möglichen Anpassung der den Konflikten zugrundeliegenden menschlichen Prakti- ken.

Nach Art. 2 Abs. 3 der FFH-Richtlinie dürfen die wirtschaftlichen Kosten einer technisch durchführbaren alternativen Maßnahme als eines der abzuwägenden Krite- rien berücksichtigt werden, ohne jedoch ausschlaggebenden Charakter zu haben. Es kann nicht zugelassen werden, dass eine anderweitige zufriedenstellende Lösung von vornherein allein deshalb verworfen werden kann, weil die wirtschaftlichen Kosten ihrer Durchführung besonders hoch wären. Die wirtschaftlichen Kosten einer ander- weitigen Maßnahme sind gegen die ökologischen Kosten der Entnahme abzuwä- gen (Rn. 80 ff.).

Die Auslegung der FFH-Richtlinie durch den Gerichtshof ist für Behörden und Ge- richte in den Mitgliedstaaten bindend (Art. 267 Abs. 1 AEUV).

Bundesrecht

Das Bundesrecht bildet das Unionsrecht in seiner Interpretation durch den EuGH ab.

So ist es nach § 44 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über Naturschutz und Landschaftspflege (Bundesnaturschutzgesetz, BNatSchG) verboten, wildlebenden Tieren der besonders geschützten Arten nachzustellen, sie zu fangen, zu verletzen oder zu töten (sog. ar- tenschutzrechtliche Zugriffsverbote). Für die Bestimmung der „besonders ge- schützten Arten“ verweist das Bundes- auf das Unionsrecht. Nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG können die für Naturschutz und Landschaftspflege zuständigen Behörden von den Verboten des § 44 BNatSchG im Einzelfall – also durch Verwaltungsakt – Ausnahmen zulassen
zur Abwendung ernster land-, forst-, fischerei- oder wasserwirtschaftlicher oder sonstiger ernster wirtschaftlicher Schäden (Nr. 1),
zum Schutz der natürlich vorkommenden Tier- und Pflanzenwelt (Nr. 2),
für Zwecke der Forschung, Lehre, Bildung oder Wiederansiedlung oder diesen Zwecken dienende Maßnahmen der Aufzucht oder künstlichen Vermehrung (Nr. 3),
im Interesse der Gesundheit des Menschen, der öffentlichen Sicherheit, ein- schließlich der Verteidigung und des Schutzes der Zivilbevölkerung, oder der maßgeblich günstigen Auswirkungen auf die Umwelt (Nr. 4) oder
aus anderen zwingenden Gründen des überwiegenden öffentlichen Interesses einschließlich solcher sozialer oder wirtschaftlicher Art (Nr. 5).

Da eine Implementierung von Art. 16 Abs. 1 Buchst. e FFH-Richtlinie fehlt, existiert im deutschen Recht keine Grundlage für eine selektive Bestandsentnahme, auf der z. B. die Regelung in Frankreich beruht. Eine Entnahme aus präventiven Gründen ist ebenfalls nicht von den Ausnahmeregelungen erfasst.

Für die Abwendung ernster land- oder forstwirtschaftlicher oder sonstiger ernster wirtschaftlicher Schäden im Sinne des § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG muss ein Schaden nicht bereits eingetreten sein. Es reicht aus, dass er mit hinreichender Wahrscheinlichkeit eintreten kann. Der drohende Schaden muss „ernst“, d. h. mehr als nur geringfügig und damit von einigem Gewicht sein. Eine unzumutbare Belas- tung im Sinne des § 67 Abs. 2 Satz 1 BNatSchG ist nach der Begründung zum Zweiten Gesetz zur Änderung des BNatSchG – entgegen teilweise restriktiver Auslegung in

verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen – nicht vorausgesetzt (vgl. BT-Drs. 19/10899, S. 9). Für einen ernsten wirtschaftlichen Schaden bedarf es somit keiner Existenzgefährdung des land- oder forstwirtschaftlichen Betriebs. Erforderlich ist aber stets eine hinreichende Gefahrenprognose.

Eine Ausnahme darf nur zugelassen werden, wenn zumutbare Alternativen nicht gegeben sind und sich der Erhaltungszustand der Populationen einer Art nicht verschlechtert. Die Voraussetzung, dass zumutbare Alternativen fehlen, begründet ein strikt beachtliches Vermeidungsgebot (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Januar 2000 – 4 C 2.99 – BVerwGE 110, 302 <310>). Die Bundesrepublik Deutschland ist zum stren- gen Wolfschutz auf ihrem Staatsgebiet unabhängig davon verpflichtet, ob sich die Wölfe jenseits ihres Verantwortungsbereichs in einem günstigen Erhaltungszustand befinden (vgl. EuGH, Urteil vom 11. Juli 2024 – C-601/22 – Rn. 47 ff., 66).

Der mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes im Jahr 2020 eingefügte § 45a BNatSchG enthält spezielle Vorschriften über den Umgang mit dem Wolf (sogenannte Lex Wolf). Sind Schäden bei Nutztierrissen keinem be- stimmten Wolf eines Rudels zugeordnet worden, darf der Abschuss von einzelnen Mitgliedern des Wolfsrudels in engem räumlichem und zeitlichem Zusammenhang mit bereits eingetretenen Rissereignissen auch ohne Zuordnung der Schäden zu ei- nem bestimmten Einzeltier bis zum Ausbleiben von Schäden fortgeführt werden.
Ernste wirtschaftliche Schäden können auch drohen, wenn ein Wolf nicht landwirt- schaftlich gehaltene Weidetiere reißt, soweit diese durch zumutbare Herdenschutz- maßnahmen geschützt waren (§ 45a Abs. 2 BNatSchG i. V. m. § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG).

Zur Erteilung von artenschutzrechtlicher Ausnahmen, insbesondere bei Nutztierris- sen, hat die Umweltministerkonferenz (Bundes- und Landesumweltminister) im Ok- tober 2021 einen Praxisleitfaden erstellt. Der Leitfaden soll insbesondere die Ver- fahrensschritte zur rechtssicheren Erteilung artenschutzrechtlicher Ausnahmen be- handeln und die notwendigen Schritte zur Durchführung einer Entnahme von Wolfsindividuen darstellen. Im Dezember 2023 hat die Umweltministerkonferenz eine zuvor von der EU-Kommission als unionsrechtskonform bestätigte Änderung des Leitfadens beschlossen und sogenannte Schnellabschüsse ermöglicht. Danach ist in Gebieten mit erhöhtem Rissaufkommen bereits nach erstmaligem Überwinden des zumutbaren Herdenschutzes und dem Riss von Weidetieren durch einen Wolf

eine Abschussgenehmigung möglich. Diese soll zeitlich für einen Zeitraum von 21 Ta- gen nach dem Rissereignis gelten und die Entnahme im Umkreis von bis zu
1.000 Metern um die betroffene Weide im betroffenen Gebiet zulassen. Gebiete mit erhöhtem Rissaufkommen werden von den Ländern festgesetzt. Sie können sich z. B. an Wolfsterritorien, naturräumlichen Gebieten oder raumordnerischen (z. B. kom- munalen) Grenzen orientieren. So ermöglicht die Regelung ein regional differenzier- tes Wolfsmanagement bei vermehrtem Auftreten von Übergriffen auf geschützte Tiere. Eine genetische Individualisierung des schadensstiftenden Wolfs vor der Ab- schussgenehmigung kann entfallen. Die zuständige Behörde entscheidet auf Basis al- ler Indizien und Fachkenntnisse über die Eindeutigkeit eines Wolfs als Verursacher der Risse.

Nach § 45 Abs. 7 Satz 4 BNatSchG können die Landesregierungen Ausnahmen auch allgemein durch Rechtsverordnung zulassen.

Landesrecht

Deutschland ist bekanntlich ein Bundesstaat, d. h. die 16 Bundesländer besitzen – an- ders als die Regioni in Italien und die Départements in Frankreich – eine eigene Staatlichkeit. Sie haben das Recht der Gesetzgebung, soweit das Grundgesetz nicht dem Bund Gesetzgebungsbefugnisse verleiht (Art. 70 Abs. 1 GG). Eine grundsätzliche Bundeskompetenz vermittelt in unserem Zusammenhang Art. 72 i. V. m. Art. 74
Abs. 1 Nr. 28 und 29 GG, der das Jagdwesen sowie den Naturschutz und Landschafts- pflege dem Bereich der sogenannten konkurrierenden Gesetzgebung zuordnet. In diesen Fällen haben nach Art. 72 Abs. 1 GG die Länder die Befugnis zur Gesetzge- bung, solange und soweit der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat. Das ist, wie wir gesehen haben, im Bereich des Naturschutzes mit dem Bundesnaturschutzgesetz und auch im Bereich des Jagdwe- sens mit dem Bundesjagdgesetz der Fall. Die Länder kommen bei der konkurrieren- den Gesetzgebung gleichwohl nicht zu kurz, denn sie können auch dann, wenn der Bund von seiner Gesetzgebungszuständigkeit Gebrauch macht, durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen treffen, und zwar u. a. über den Naturschutz und das Jagd- wesen (Art. 72 Abs. 3 Nr. 1 und 2 GG, sogenannte Abweichungsgesetzgebung).
Im Bereich des Naturschutzes ist allerdings das Recht des Artenschutzes von der Ab- weichungskompetenz der Länder ausgenommen (Art. 72 Abs. 3 Nr. 2 GG, Klammer- zusatz), im Bereich des Jagdwesens nur das Recht der Jagdscheine (Art. 72 Abs. 3

Nr. 1 GG, Klammerzusatz), so dass hier jeweils ein sogenannter abweichungsfester Kern besteht (BT-Drs. 16/813, S. 11). Für die naturschutzrechtliche Materie des Ar- tenschutzes – ebenso wie für die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes und des Meeresnaturschutzes – bewegen wir uns also am Ende dieses Schnelldurchgangs durch die Gesetzgebungszuständigkeiten im Bundesstaat auf dem Gebiet der (aus- schließlichen) Bundeskompetenz.

Auch hiermit ist allerdings nicht das Ende der Rechtsetzungskompetenz für die Län- der erreicht. Durch Gesetz können nämlich unter anderem die Landesregierungen er- mächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen (Art. 80 Abs. 1 S. 1 GG). Eine sol- che Verordnungsermächtigung enthält – wie erwähnt – § 45 Abs. 7 Satz 4 BNatSchG, wonach die Landesregierungen Ausnahmen von den Verboten des § 44 BNatSchG auch allgemein durch Rechtsverordnung zulassen können.

Hiervon haben bisher Brandenburg (Brandenburgische Wolfsverordnungen vom 26. Januar 2018, Nachfolgeverordnung vom 29. August 2022), Sachsen (Sächsische Wolfsmanagementverordnung vom 15. Mai 2019), Niedersachsen (Niedersächsische Wolfverordnung vom 26. November 2020), Nordrhein-Westfalen (Wolfsverord- nung Nordrhein-Westfalen vom 25. März 2022) und Bayern (Bayerische Wolfsver- ordnung vom 25. April 2023) Gebrauch gemacht.

Niedersachsen hat – ebenso wie Sachsen (§ 3 Satz 1 Sächsische Jagdverordnung) und Schleswig-Holstein (§ 24a Landesjagdgesetz) – den Wolf ins Jagdrecht über- nommen (§ 28b NJagdG) und somit die Wolfsverordnung überflüssig gemacht. Das Verhältnis von Jagdrecht und Naturschutzrecht wirft im Zusammenhang mit dem Wolfsmanagement eine Reihe von Fragen auf. Fest steht, dass der Wolf keine jagdbare Art nach dem Bundesjagdgesetz ist. Weil der Bund aber den Ländern im Be- reich des Jagdwesens eine Abweichungskompetenz zuerkannt hat, ist eine Unterstel- lung des Wolfs unter das Jagdrecht der Länder bundesrechtlich nicht ausgeschlossen. Eine allgemeine Freigabe des Wolfs zur Jagd wäre ein Verstoß gegen das unions- rechtliche Zugriffsverbot des Art. 12 Abs. 1 Buchst. a FFH-Richtlinie. Soweit der Wolf nur in den Katalog der dem Jagdrecht unterliegenden Tiere aufgenommen wird, ohne dass damit die Jagd auf ihn eröffnet wird, steht das Unionsrecht einer solchen Rege- lung aber nicht entgegen. So haben es auch die drei genannten Bundesländer gere- gelt, indem sie eine ganzjährige Schonzeit verfügt haben. Eine tatsächliche Beja- gung des Wolfs ist damit zum gegenwärtigen Zeitpunkt rechtlich unzulässig.

Über diesen aktuellen Befund hinaus ergeben sich eine Reihe von Fragen, die ich hier nur kurz erwähnen kann: Der verfassungsändernde Gesetzgeber, der die Abwei- chungsgesetzgebung eingeführt hat, hat sich klar festgelegt: Jagd und Naturschutz sind getrennte Rechtskreise. Das Recht des Artenschutzes umfasst nicht den jagd- rechtlichen Artenschutz (BT-Drs. 16/813, S. 11). Wie sind die Gesetzgebungskompe- tenzen im Bereich des Naturschutzes sowie des Jagdwesens im Einzelnen voneinan- der abzugrenzen? Wie ist insbesondere der „jagdrechtliche Artenschutz“ (etwa die Bestandssicherung durch Hege) vom „naturschutzrechtlichen Artenschutz“ abzugren- zen? Sind die Artenschutzregelungen des Bundesnaturschutzgesetzes (also der natur- schutzrechtliche Artenschutz) eine erschöpfende Bundesregelung, die den Landesge- setzgeber generell an einer Regelung hindert und ihm insbesondere auch keine Mög- lichkeit gibt, bloß nachvollziehende eigene Regelungen zu treffen?

Kehren wir zurück zur Bayerischen Wolfsverordnung vom 25. April 2023:

Nach deren § 1 war es erlaubt, im Interesse der Gesundheit des Menschen und der öffentlichen Sicherheit Wölfen nachzustellen, sie zu fangen, sie zu vergrämen oder mit einer geeigneten Schusswaffe zu töten, soweit es keine zumutbare Alterna- tive gibt. Voraussetzung war ferner, dass sich der Erhaltungszustand der Population nicht verschlechtert und die Wiederherstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindert wird. Eine Gefährdung der Gesundheit des Menschen oder der öf- fentlichen Sicherheit nahm die Verordnung insbesondere dann an, wenn sich Wölfe Menschen mehrfach außerhalb von Fahrzeugen auf 30 m nähern, mehrfach die An- näherung von Menschen auf unter 30 m tolerieren, sich Menschen mit Hunden annä- hern und dabei ein aggressives Verhalten zeigen oder unprovoziert aggressiv auf Menschen reagieren (Wolfssichtung in Siedlungsnähe).

Nach § 2 der Verordnung war es zur Abwendung ernster landwirtschaftlicher oder sonstiger ernster wirtschaftlicher Schäden gestattet, Wölfen nachzustel- len, sie zu fangen, sie zu vergrämen oder mit einer geeigneten Schusswaffe zu töten, soweit es keine zumutbare Alternative gibt. Weitere Voraussetzung war auch hier, dass sich der Erhaltungszustand der Population nicht verschlechtert und die Wieder- herstellung eines günstigen Erhaltungszustands nicht behindert wird. Diese Voraus- setzungen waren insbesondere gegeben, wenn Wölfe in nicht schützbaren Weidege- bieten ein Nutztier oder einen Equiden verletzen oder töten („Ein Riss reicht.“). Maß-

nahmen konnten gegen einen Wolf gerichtet werden, der in räumlichem und zeitli- chem Zusammenhang mit einem solchen Ereignis angetroffen wurde (Verzicht auf Zuordnungsversuch und Verzicht auf Rudelbezug). Als „nicht schützbare Weidege- biete“ waren solche Gebiete definiert, bei denen ein Herdenschutz entweder nicht möglich oder nicht zumutbar ist. „Nicht zumutbar zäunbare naturräumliche Un- tereinheiten“ konnten durch Rechtsverordnung festgelegt werden. Damit waren in erster Linie die Almgebiete des bayerischen Alpenraumes gemeint.

Die Bayerische Wolfsverordnung war erheblichen Bedenken hinsichtlich ihrer Ver- einbarkeit mit der FFH-Richtlinie und dem BNatSchG ausgesetzt. Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof hat sie mit Urteil vom 18. Juli 2024 im Rahmen eines Nor- menkontrollverfahrens auf Antrag einer Naturschutzvereinigung (Bund für Umwelt und Naturschutz Deutschland, BUND) für unwirksam erklärt.

III.Beispiele aus der Rechtsprechung

Urteil des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs (BayVGH) vom 18. Juli 2024 – Az. 14 N 23.1190

Prüfungsgegenstand waren die erwähnte Bayerische Wolfsverordnung sowie die Ver- ordnung zur Ausführung der Bayerischen Wolfsverordnung. Der BayVGH hat beide Verordnungen wegen eines Verfahrensfehlers für unwirksam erklärt: Der Frei- staat Bayern hätte die von ihm anerkannten Naturschutzvereinigungen im Verord- nungsverfahren beteiligen müssen.

Der Freistaat Bayern hatte in den Verfahren zum Erlass der Verordnungen von der gesetzlich als Regelfall vorgesehenen Beteiligung anerkannter Naturschutzver- einigungen – also auch von einer Beteiligung des BUND – abgesehen. Er begrün- dete dies mit der Notwendigkeit sofortigen Handelns auch angesichts des zum 1. Mai 2023 erfolgenden Almauftriebs. Dem Erlass der Verordnungen habe Gefahr im Ver- zug zugrunde gelegen, welche laut Gesetz das Absehen von der Beteiligung erlaube.
Denn selbst bei Gewährung kürzester Anhörungsfristen sei mit der Beteiligung ein Zeitverlust verbunden gewesen, welcher mit hoher Wahrscheinlichkeit den Eintritt von ernsten Schäden insbesondere für die Almbauern zur Folge gehabt hätte. Der BayVGH ist dem nicht gefolgt. Die Beteiligung sei zu Unrecht unterlassen worden, weil keiner der dafür gesetzlich vorgesehenen Ausnahmetatbestände vorgelegen

habe. Wegen der Bedeutung des Anhörungsrechts als tragendem Prinzip des rechts- staatlichen Verfahrens sei für das ausnahmsweise Absehen von der Beteiligung aner- kannter Naturschutzvereinigungen ein strenger Maßstab anzulegen. Insbesondere habe die vom Freistaat Bayern angeführte Gefahr im Verzug nicht bestanden. Allein dass es in der Zeitphase des Verordnungserlasses mehrfach Wolfssichtungen, auch in Siedlungsgebieten, gegeben habe, reiche für eine solche Gefahr nicht aus. So stufe der vom Bayerischen Landesamt für Umwelt herausgegebene „Bayerische Aktionsplan Wolf“ bloße Wolfssichtungen nicht als gefährlich ein. Der Aktionsplan leite allein aus solchen Wolfssichtungen ohne Hinzutreten besonderer Wolfsverhaltensweisen weder einen Handlungsbedarf zum Schutz der menschlichen Gesundheit und der öffentli- chen Sicherheit noch zum Schutz von Nutztieren ab.

Oberverwaltungsgericht Münster, Beschluss vom 9. Februar 2024 – Az. 21 B 74/24 u.a.

Das zweite Verfahren, das ich kurz darstellen möchte, betrifft die Wölfin GW954f (in Nordrhein-Westfalen besser bekannt als „Gloria“). Für die unter strengem Arten- schutz stehende Wölfin hatte der Kreis Wesel im Dezember 2023 in der Form einer Allgemeinverfügung eine bis zum 15. Februar 2024 befristete naturschutzrechtliche Ausnahmegenehmigung zum Abschuss erteilt. Der Kreis hatte seine für sofort vollziehbar erklärte Ausnahmegenehmigung damit begründet, der Abschuss von Glo- ria sei erforderlich, um zu verhindern, dass diese weiterhin Weidetiere reiße und da- mit ernste landwirtschaftliche Schäden verursache.
Auf die Anträge von drei Naturschutzverbänden stoppte das Verwaltungsgericht Düs- seldorf die Vollziehung der Ausnahmegenehmigung mit Beschlüssen vom 17. Januar 2024. Zur Begründung führte es aus, der Kreis habe nicht schlüssig dargelegt, dass durch das Rissverhalten von Gloria ernste landwirtschaftliche Schäden drohten.
Die hiergegen gerichteten Beschwerden des Kreises hat das Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 9. Februar 2024 zurückgewiesen und damit den Stopp der Vollzie- hung der Ausnahmegenehmigung zum Abschuss von Gloria bestätigt. Zur Begrün- dung hat es ausgeführt: Eine Vollziehung der Ausnahmegenehmigung komme nicht in Betracht, weil diese an mehreren Fehlern leide. Der Kreis habe nicht dargelegt, dass Gloria ein problematisches, auf geschützte Weidetiere ausgerichtetes Jagdver- halten zeige. Ferner sei die Schadensprognose des Kreises defizitär, weil sich aus ihr der Umfang der angenommenen zukünftigen Schäden nicht ergebe. Dies mache

auch die Ermessensausübung des Kreises fehlerhaft, weil die von ihm vorgenommene Abwägung zwischen artenschutzrechtlichen und wirtschaftlichen Belangen ohne Benennung des Umfangs der zukünftigen Schäden nicht brauchbar sei. Schließlich liege auf der Hand, dass sich der Erhaltungszustand der lokalen Wolfspopulation im Westmünsterland durch den Abschuss von Gloria verschlechtere, weil dadurch der Umfang der Population um ein Drittel reduziert werde und zudem Gloria das ein- zige fortpflanzungsfähige Weibchen sei. Der vom Kreis angenommene Ausgleich in Gestalt des Zuzugs eines anderen Weibchens sei spekulativ. Auch bei einer reinen Vollzugsfolgenabwägung wäre die Vollziehung der Ausnahmegenehmigung zu stop- pen. Der Abschuss von Gloria bedingte einen endgültigen artenschutzrechtlichen Schaden, der auch nicht ohne Weiteres kompensierbar wäre. Der auf der anderen Seite zu berücksichtigende landwirtschaftliche Schaden in Gestalt gerissener Weide- tiere würde dagegen aufgrund bestehender Entschädigungsregelungen für Nutztier- halter kompensiert. Die damit einhergehende Belastung der steuerzahlenden Allge- meinheit erscheine vergleichsweise marginal.

Oberverwaltungsgericht Lüneburg, Beschluss vom 12. April 2024 – Az. 4 ME 73/24 u.a.

Hintergrund dieses Verfahrens ist der bereits angesprochene, auf der Umweltminis- terkonferenz am 1. Dezember 2023 beschlossene Rahmen für die Durchführung eines sogenannten Schnellabschussverfahrens für Wölfe. Danach soll es – wie erwähnt – in Gebieten mit erhöhtem Rissaufkommen bereits nach erstmaliger Überwindung des zumutbaren Herdenschutzes und dem Riss von Weidetieren möglich sein, eine Ausnahmegenehmigung für den Abschuss eines Wolfs zu erteilen. Diese gilt für einen Zeitraum von 21 Tagen nach dem Rissereignis und lässt die Entnahme im Umkreis von bis zu 1.000 m um die betroffene Weide im betroffenen Gebiet zu. Gebiete mit er- höhtem Rissaufkommen werden von den Ländern festgesetzt, wobei dies auch im Entnahmebescheid erfolgen kann. Die Gebiete orientieren sich z. B. an Wolfsterrito- rien, naturräumlichen Gebieten oder raumordnerischen Grenzen. Bei den heranzu- ziehenden Rissereignissen kommt der Überwindung von Herdenschutzmaßnahmen eine besondere Rolle zu. Eine genetische Individualisierung des schadensstiftenden Wolfs vor der Abschussgenehmigung ist nicht erforderlich.

Anhand dieser Vorgaben sowie gestützt auf § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG erließ das Land Niedersachsen am 26. März 2024 eine für sofort vollziehbar erklärte Aus- nahmegenehmigung für die zielgerichtete letale Entnahme eines Wolfs aus der Natur.

Gegen diese Ausnahmegenehmigung hat die Gesellschaft zum Schutz der Wölfe e. V. Widerspruch eingelegt. Das Verwaltungsgericht Oldenburg hat die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs wiederhergestellt, weil sich die Ausnahmegenehmigung bei summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage voraussichtlich als rechtswidrig erweist. In der Genehmigung nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG sei – abweichend von der bisherigen dem Gericht bekannten Verwaltungspraxis – darauf verzichtet wor- den, die Ausnahmegenehmigung auf den schadensverursachenden Wolf zu beziehen. Nach Auffassung des Gerichts hat das Land hiermit den Anwendungsbereich des § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG, der als Ausnahmevorschrift vom allgemeinen artenschutz- rechtlichen Tötungsverbot streng geschützter Tierarten aus § 44 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG eng auszulegen sei, in unzulässiger Weise erweitert. Der Verzicht auf Indi- vidualisierung ist nach Ansicht des Gerichts nur unter den – hier nicht gegebenen – rechtlichen Voraussetzungen des § 45a Abs. 2 BNatSchG möglich.

Mit Beschluss vom 12. April 2024 hat das Oberverwaltungsgericht Lüneburg die Be- schwerde des Landes gegen die Entscheidung des Verwaltungsgerichts mit einer dif- ferenzierten Begründung zurückgewiesen.

Der Senat teilt im Ergebnis die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass die Ab- schussgenehmigung rechtswidrig war. Dies folge bereits daraus, dass vor der Ertei- lung der Abschussgenehmigung den vom Land Niedersachsen anerkannten Natur- schutzvereinigungen keine Gelegenheit zur Stellungnahme eingeräumt worden sei. Ein Absehen von der Anhörung der Naturschutzverbände wegen der Eilbedürftigkeit der Angelegenheit wäre zwar möglich gewesen, hätte aber einer entsprechenden Be- gründung in dem Bescheid bedurft, die nicht gegeben worden sei. Außerdem habe das Land auch nicht ausreichend begründet, dass es zum Wolfsabschuss in der be- troffenen Region keine mit zumutbarem Aufwand umsetzbare Alternativen gegeben habe. Das Oberverwaltungsgericht nennt z. B. verbesserte Einzäunungen der bedrohten Weidetiere oder ein verändertes Herdenmanagement. Auch die Erwägun- gen für die Prognose, dass ohne die angeordnete Tötung eines Wolfs im betroffenen Gebiet ein ernster wirtschaftlicher Schaden drohe, begegne rechtlichen Bedenken. In

dem Bescheid heiße es dazu, dass bei erfolgreicher Fortsetzung der festgestellten Ris- stätigkeit eine Tradition des Erwerbs und der Erweiterung von Erfahrungen im An- greifen von ausreichend geschützten Nutztieren begründet werde, die innerhalb des Rudels und an dessen Nachkommen weitergegeben werde. Eine derartig mittel- bis langfristig ausgerichtete Schadensprognose müsse nach Ansicht des Senats auf va- lide wissenschaftliche Erkenntnisse gestützt sein, die in dem Bescheid jedoch nicht ausreichend belegt würden.

Demgegenüber hat sich der Senat der Ansicht des Verwaltungsgerichts, nach § 45 Abs. 7 Satz 1 Nr. 1 BNatSchG dürfe eine Abschussgenehmigung ausschließlich für die Tötung eines als Schadensverursacher identifizierten Wolfs ausgesprochen werden, ausdrücklich nicht angeschlossen. Das von der Umweltministerkonferenz verabre- dete und vom Land mit dem Bescheid praktizierte „Schnellabschussverfahren“ ver- stoße nicht generell gegen geltendes Naturschutzrecht. Die dem Verfahren zugrunde- liegende Annahme, der Abschuss werde sich mit hoher Wahrscheinlichkeit auf einen Wolf beziehen, von dem weitere Nutztierrisse drohten, sei nicht zu beanstanden.

Zusammenfassung

An den Entscheidungen aus Münster und Lüneburg wird deutlich, wie wichtig eine genaue und angemessene Begründung für die Zulassung einer Ausnahme, eine gründliche Prüfung der Verhältnismäßigkeit der letalen Entnahme sowie die Betrachtung des Erhaltungszustandes für die Rechtmäßigkeit der einzelnen Ausnahmegenehmigung sind. Die Entscheidung aus München hat die Bayerische Wolfsverordnung zwar wegen eines formellen Fehlers für unwirksam erklärt. Zwi- schen den Zeilen sind jedoch auch materiell-rechtliche Bedenken zu erkennen. Alle drei Entscheidungen unterstreichen zugleich die wichtige Rolle, die anerkannte Na- turschutzvereinigungen über die Mitwirkungsrechte nach § 63 Abs. 2 Nr. 4b BNatSchG bei der Verordnungsgebung, aber auch im Verfahren der Zulassung einzel- ner Ausnahmen nach § 45 Abs. 7 Satz 1 BNatSchG haben. Sie sind gleichsam die An- wältinnen und Anwälte der Wölfe.

IV. Schlussbetrachtung

Der Blick auf die Rechtslage im Unionsrecht, im Bundesrecht und im Landesrecht hat gezeigt, wie sich die Normgeber auf allen Regelungsebenen darum bemühen, den Ar- tenschutz im Hinblick auf den sich wieder ausbreitenden Wolf und dadurch beein- trächtigte Rechte und Interessen – z. B. der Nutztierhalter – zu einem Ausgleich zu bringen. Das gilt auch für das Handeln der Behörden vor Ort bei der Entscheidung über Einzelfälle sowie für die Rechtsprechung des EuGH und der deutschen Verwal- tungsgerichte. Zu unterstreichen ist, dass der Wolf mit den anerkannten Natur- schutzvereinigungen engagierte Unterstützer hat. Trotz dieser Bemühungen um eine – wie es der EuGH formuliert – „Kultur der Koexistenz zwischen der Wolfspopula- tion, den Herden und den Viehzüchtern“ habe ich allerdings nicht den Eindruck, dass von einem stabilen Interessenausgleich die Rede sein kann. Das hängt zum einen wohl mit der dynamischen Ausbreitung der Wolfspopulationen in Deutschland zu- sammen.
Dieser Befund führt aber nach meinem Eindruck auch auf eine tiefergehende Frage, mit der ich meinen Vortrag beenden möchte. Die FFH-Richtlinie hat die „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ zum Ziel (Art. 2, Über- schrift zu Art. 3 ff.). Was aber heißt in diesem Zusammenhang „natürlich“? Der vor über 100 Jahren vom Menschen ausgerottete Wolf breitet sich in eine vom Menschen gestaltete und intensiv genutzte Siedlungslandschaft aus, was einerseits aus Gründen des Artenschutzes vom Menschen – der ja auch Teil der Natur ist – gewollt ist, ande- rerseits zu Konflikten mit weiteren menschlichen Interessen führt (Stichwort: Nutz- tierhaltung). Die Ansiedlung von Braunbären im Trentino war ebenso eine bewusste Entscheidung wie das Geschehenlassen der Ausbreitung der Wölfe in einigen Regio- nen Deutschlands. Jedes menschliche Tun oder Unterlassen hat Wirkungen, die wei- tere Entscheidungen hervorrufen. Was natürlich ist, bestimmt also in erster Linie der Mensch – allemal in den überwiegend dicht besiedelten und intensiv landwirtschaft- lich genutzten Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Wirklich natürlich in diesem Sinne sind wohl nur noch die letzten verbliebenen Urwälder auf europäischem Ge- biet. Die „Erhaltung der natürlichen Lebensräume und der Habitate der Arten“ im Sinne der FFH-Richtlinie erweist sich damit als ein Interesse neben anderen. Wie stark es zur Geltung kommt, hängt von menschlichen, nicht zuletzt juristischen Ent-

scheidungen ab. Dieser Verantwortung sollten sich die Normgeber und die Verwal- tung, nicht zuletzt aber auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit bei der Entscheidung über Konfliktfälle stets bewusst sein.
Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!