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Das Verursacherprinzip im Umweltrecht in Deutschland(*)

Dr. Nadeschda Wilkitzki, Richterin am Verwaltungsgericht Münster

Sehr geehrte Damen und Herren, liebe Kolleginnen und Kollegen, Ich referiere heute für Sie über das Verursacherprinzip im Umweltrecht in Deutschland. Am Rande werden auch europarechtliche Bezüge eine Rolle spielen. Der Vortrag will insbesondere einen Überblick geben über das im Umweltrecht geltende grundlegende Prinzip und seine Einbettung in das Umweltrecht insgesamt sowie seine Ausgestaltung in den verschiedenen Teilgebieten des Umweltrechts. Das Verursacherprinzip ist neben dem Vorsorgeprinzip und dem Kooperationsprinzip eines von drei grundlegenden Prinzipien im Umweltrecht. Zunächst zum Vorsorgeprinzip: Das Vorsorgeprinzip als materielles Leitprinzip fordert, dass umweltpolitische Maßnahmen derart zu gestalten sind, dass Gefahren für die Umwelt vermieden und damit die natürlichen Grundlagen schonend in Anspruch genommen werden. Es sollen drohende Gefahren abgewehrt und bereits bestehende Schäden beseitigt werden. Entwicklungen, die zu Umweltbelastungen führen können, sollen durch vorausschauendes Handeln verhindert werden. Ein frühzeitiges behördliches Einschreiten ist gerade bezweckt, so dass die behördliche Befugnisschwelle vorverlagert wird. Man spricht insoweit auch von einer „gefahrenunabhängigen Risikovorsorge“[1]. Das Vorsorgeprinzip will bewirken, dass die Gesundheit des Menschen gesichert ist, die Leistungsfähigkeit des Naturhaushalts erhalten bleibt, Fortschritt und Produktivität langfristig gewährleistet sind, Schäden an Kultur- und Wirtschaftsgütern vermieden werden und die Vielfalt von Landschaft, Pflanzen und Tierwelt bewahrt wird. Es ist im primären Gemeinschaftsrecht verankert, Art. 191 AEUV, und kommt in vielen Planungsvorschriften zum Ausdruck. Ein Beispiel hierfür sind die §§ 13 ff. und 22 ff. des Bundesnaturschutzgesetzes. Es findet sich auch im Rahmen der Zweckbestimmungen vieler Umweltschutzgesetze wie § 1 Bundesimmissionsschutzgesetz und § 6 Wasserhaushaltsgesetz. Inhalt des zweiten grundlegenden Prinzips, des sogenannten Kooperationsprinzips, ist es, eine möglichst einvernehmliche Verwirklichung umweltpolitischer Ziele zu erreichen. Es versteht sich als Verfahrensgrundsatz. Die am Umweltschutz beteiligten Stellen, insbesondere staatliche und gesellschaftliche Kräfte, sollen effektiv zusammenwirken, etwa in Form von gegenseitiger Information und Konsultation. Hierzu zählen zum Beispiel die Bürger, Umweltorganisationen, Wissenschaft, Wirtschaft, Gewerkschaften und Kirchen. Die Beteiligung soll zu sachkundigen Anregungen und zu einer Intensivierung der Umweltschutzanstrengungen und einer Stärkung des Umweltbewusstseins führen. Umgesetzt wird das Kooperationsprinzip zum Beispiel in Form einer Beteiligung der Bürger in der Planungsphase umweltbeeinträchtigender Vorhaben wie bei genehmigungsbedürftigen Anlagen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz. Umweltschutzverbände wirken in Planfeststellungsverfahren mit, die mit Eingriffen in Natur und Landschaft verbunden sind. Im Rahmen des Erlasses von Rechtsvorschriften sollen Vertreter von Wissenschaft, Wirtschaft und Behörden gehört werden. Die Ebenen im bundesstaatlichen Aufbau wirken beispielsweise in Form von Arbeitsgemeinschaften zusammen. Es werden freiwillige Vereinbarungen zwischen Landesregierungen und Wirtschaftsorganisationen geschlossen, Unternehmen nehmen an Umwelt-Audit-Verfahren teil. Ziel des Kooperationsprinzips ist die Steigerung der Akzeptanz des Umweltrechts durch die breite Beteiligung aller gesellschaftlichen Kräfte. Manko im Rahmen der Verwirklichung ist das Ungleichgewicht der verschiedenen Interessengruppen, die wiederum durch Lobbytätigkeit ihre Interessen durchzusetzen versuchen. Das Verursacherprinzip als drittes Prinzip schließlich will die Kosten zur Vermeidung, zur Beseitigung oder zum Ausgleich von Umweltbelastungen dem Verursacher zurechnen. Der Verursacher der Umweltbelastung trägt die sachliche und finanzielle Verantwortung für den Umweltschutz. Es soll eine volkswirtschaftlich sinnvolle und schonende Nutzung der Umwelt erreicht werden. Das Prinzip hat damit zwei Aspekte zum Inhalt: Es dient auf der einen Seite der Zurechnung der materiellen Verantwortlichkeit. Es wird also bei der Frage virulent, wie die Behörde das ihr regelmäßig zustehende personelle Störerauswahlermessen ausübt bzw. wer Adressat von entsprechenden Geboten, Verboten und Auflagen ist. Auf der anderen Seite ist das Verursacherprinzip im Rahmen der Entscheidung über die Kostentragung relevant. Am Verursacherprinzip orientieren sich z.B. umweltpolitische Maßnahmen wie Umweltabgaben (Abwasserabgabe), Umweltauflagen in Form von Verfahrens- oder Produktnormen und freiwillige Maßnahmen. Problematisch im Rahmen der Anwendung des Verursacherprinzips sind regelmäßig Schwierigkeiten bei der Identifizierung des Verursachers. Viele Umweltbelastungen entstehen durch ein Zusammenwirken mehrerer Verursacher, von denen einige häufig rechtlich nicht zu belangen sind. Viele Umweltbeeinträchtigungen sind Folge allgemeiner Umweltverschmutzung als Folge umweltunverträglichen menschlichen Verhaltens und Wirtschaftens. Man spricht in derartigen Fällen von sogenannten Summationsschäden. Wenn das Verursacherprinzip aufgrund derartiger Schwierigkeiten nicht oder nicht vollständig durchgesetzt werden kann, kann das sogenannte Gemeinlastprinzip zum Tragen kommen. Die öffentliche Hand kommt für den Ausgleich der Umweltschäden, z.B. die Beseitigung von Altlasten, auf. Dies kann auch auf der Grundlage wirtschaftspolitischer Erwägungen wie der Sicherung von Arbeitsplätzen oder zur Beseitigung akuter Notstände, die anderweitig nicht schnell genug erreicht werden kann, geschehen. Eine mittelbare Anwendung ist darin zu sehen, wenn Bund und Länder umweltfreundliche Investitionen mit Beihilfen und Steuersubventionen unterstützen oder Gemeinden für die Benutzung ihrer Kanalisation keine kostendeckenden Gebühren erheben. Eine Zwischenlösung zwischen Verursacher- und Gemeinlastprinzip stellt das Gruppenlastprinzip dar. Hiernach wird eine bestimmte Gruppe als Kollektiv potentieller Umweltverschmutzer als Verantwortliche herangezogen. Es kann für den Fall einer späteren Umweltschädigung ein Ausgleich dadurch erzielt werden, dass diese Gruppe vorab in einen Umweltfonds einzahlt, der später ausgeschüttet wird. Ich komme nun zu den normativen Grundlagen, in denen sich das Verursacherprinzip niederschlägt. Zunächst werde ich auf völkerrechtliche und europarechtliche Bezüge eingehen, um danach das Verursacherprinzip als allgemeines Wertungskriterium darzustellen. Schließlich stelle ich Ihnen drei Beispiele vor, aus denen sich die verschiedenen Aspekte des Verursacherprinzips deutlich ergeben. Ich komme zunächst zu einigen völker- und europarechtlichen Aspekten. Das Verursacherprinzip ist seit den 70er Jahren des letzten Jahrhunderts eine von der OECD anerkannte Leitlinie der Umweltpolitik. Es ist dort definiert als ein Instrument für die Allokation der Kosten, die sich bei Umweltverschmutzungen aus Vermeidungs- und Kontrollmaßnahmen ergeben. Im Jahr 1992 wurde das Verursacherprinzip in der Rio-Deklaration festgehalten. Das sogenannte „Polluter-Pays-Principle“ soll im Idealfall die Berücksichtigung aller sozialen Kosten im Preis eines Produkts bewirken. Es wird allerdings weltweit in sehr unterschiedlichem Maß durchgesetzt[2]. Europarechtlich ist das Verursacherprinzip in Art. 191 Abs. 2 AEUV verankert und wird von der Richtlinie 2004/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 21. April 2004 über Umwelthaftung zur Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden konkretisiert. Es ist wegen der Integrationsklausel des Art. 11 AEUV verfahrensmäßig abgesichert. In einer neueren Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs, welcher passender Weise ein Fall aus unserem Gastgeberland Italien zugrunde lag, hat der Gerichtshof die Reichweite des Verursacherprinzips umrissen. In Italien hatte sich die Frage gestellt, ob europäische Regelungen der im nationalen Recht fehlenden Möglichkeit der Inanspruchnahme eines Eigentümers, der Umweltschäden nicht verursacht hat, entgegen stehen, wenn der Verursacher nicht ermittelt werden kann. Der Gerichtshof hat entschieden, dass sich Art. 191 Abs. 2 AEUV auf das Tätigwerden der Union beziehe. Deswegen könne er von den zuständigen Behörden nicht herangezogen werden, um bei Fehlen einer nationalen umweltpolitischen Regelung Vermeidungs- und Sanierungsmaßnahmen aufzuerlegen[3]. Ich komme nun zu der nationalen Reichweite des Verursacherprinzips. Es handelt sich bei dem Verursacherprinzip um ein Wertungsprinzip, dem keine allgemeingültigen näheren Kriterien zu entnehmen sind. Es wird erst durch verantwortungsbegründende Normen konkretisiert. Dies sind verursacherbezogene Vermeidungs-, Verminderungs- und Beseitigungspflichten als ordnungsrechtliches Instrumentarium sowie Kompensationsregelungen bis hin zu Umweltabgaben. In den Entwürfen zu einem einheitlichen Umweltgesetzbuch ist versucht worden, eine einheitliche Legaldefinition des Verursacherprinzips zu formulieren: Danach ist derjenige, der eine Umweltbeeinträchtigung, eine Umweltgefahr oder ein Umweltrisiko verursacht, dafür verantwortlich. Ein anderer Entwurf hielt denjenigen für verantwortlich, der erhebliche nachteilige Einwirkungen, Gefahren oder Risiken für die Umwelt oder den Menschen verursacht. Verantwortlich war darüber hinaus danach der Eigentümer und Besitzer, wenn erhebliche nachteilige Einwirkungen oder Gefahren für die Umwelt oder den Menschen durch den Zustand von Sachen verursacht werden. Auch eine Kodifikation des Gemeinlastprinzips ist in den Entwürfen versucht worden. Danach ist die Allgemeinheit verantwortlich, wenn ein Verursacher oder sonstiger Verantwortlicher nicht vorhanden, nicht oder nicht rechtzeitig feststellbar oder seine Inanspruchnahme unbillig ist. Die Möglichkeit eines Rückgriffs war vorgesehen[4]. Die Entwürfe haben allerdings das Stadium eines Gesetzes nicht erreicht. Aufgrund der Offenheit des Verursacherprinzips und der verschiedenen Ausgestaltung in den Rechtsgebieten des Umweltrechts habe ich Ihnen drei Beispiele herausgesucht, um die verschiedenen Aspekte des Verursacherprinzips, nämlich seine Systematik, die materiell-rechtliche Seite mit Blick auf die Verantwortlichkeit sowie den monetären Aspekt, darzustellen. Um die Systematik zu verdeutlichen, in die sich das Verursacherprinzip einbettet, bietet sich die Darstellung eines Beispiels aus dem Naturschutzrecht an. Im Naturschutzrecht kommt das Verursacherprinzip insbesondere in §§ 13, 15 Bundesnaturschutzgesetz zum Tragen. Die Vorschriften verdeutlichen auch das Zusammenspiel mit anderen umweltrechtlichen Prinzipien. Die naturschutzrechtliche Eingriffsregelung folgt einer dreistufigen Systematik: Erhebliche Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft sind auf der ersten Stufe vom Verursacher vorrangig zu vermeiden, vgl. § 13 Satz 1 BNatSchG. Dies ist eine einfachrechtliche Ausprägung des oben dargestellten Vorsorgeprinzips, aber auch des Verursacherprinzips, da sie sich an den Verursacher richtet. Nicht vermeidbare erhebliche Beeinträchtigungen sind auf der zweite Stufe durch Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen, also auf dem Wege der Realkompensation oder, soweit dies nicht möglich ist, auf der dritten Stufe durch einen Ersatz in Geld zu kompensieren, vgl. § 13 Satz 2 BNatSchG. Einer Kompensation durch Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen auf der 2. Stufe kommt demnach Vorrang vor der Ersatzzahlung auf der dritten Stufe zu. Die Varianten der Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen stehen sich – entgegen eines ursprünglich vorgesehenen Vorrangs des Ausgleichs vor dem Ersatz – gleichrangig gegenüber. Es soll im Einzelfall entschieden werden, ob für die Ziele des Naturschutzes der unmittelbare räumliche Bezug zum Eingriffsort als Ausgleich oder der naturräumliche Bezug der Kompensation als Ersatz vorzugswürdig ist. Der Zusammenhang im Naturraum ist bei der Ersatzmaßnahme gelockert, während beim Ausgleich eine unmittelbare Nähe zum Eingriffsort besteht. Auch die nachrangige Verpflichtung zur Leistung einer Ersatzzahlung auf der dritten Stufe trifft den Verursacher.[5] Um die materielle Seite des Verursacherprinzips mit Blick auf die Verantwortlichkeit zu beleuchten, bietet sich als Beispiel das Bodenschutzrecht an. Im Bodenschutzrecht stellen sich einige Probleme, die in direktem Zusammenhang mit dem Verursacherprinzip stehen. Eine auf § 10 Abs. 1 Satz 1 Bundesbodenschutzgesetz gestützte Anordnung verlangt die Verletzung einer bodenschutzrechtlichen Pflicht. Diese Pflichten sind in § 4 BBodSchG normiert, ein Beispiel ist die Sanierungspflicht in § 4 Abs. 3 BBodSchG. Sie knüpfen an die legal definierte „schädliche Bodenverändung“ an: Dies sind Beeinträchtigungen der Bodenfunktionen, die geeignet sind, Gefahren, erhebliche Nachteile oder erhebliche Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit herbeizuführen. Der Kreis der Sanierungspflichtigen ist abschließend in § 4 Abs. 3 und 6 BBodSchG geregelt. Liegen die dort normierten Voraussetzungen nicht vor, scheidet ein Rückgriff auf das allgemeine Gefahrenabwehrrecht aus. In erster Linie kommt als Sanierungspflichtiger der Verursacher der schädlichen Bodenveränderung als Handlungsstörer in Betracht. Dies ist diejenige Person, die die letzte Handlung vor Eintritt der Gefahr vollzogen hat. Abgestellt wird mit Blick auf die Theorie der unmittelbaren Verursachung auf ein positives Tun oder ein Unterlassen. Es ist ein hinreichend enger Wirkungs- und Ursachenzusammenhang zwischen dem Überschreiten der Gefahrengrenze und dem Verhalten einer Person notwendig. Dieser muss es gerechtfertigt erscheinen lassen, die Pflichtigkeit dieser Person zu bejahen[6]. Zur unmittelbaren Kausalität kommen demnach normative Aspekte der Pflichtwidrigkeit und Risikozurechnung hinzu[7]. Auch der Gesamtrechtsnachfolger des Verursachers ist sanierungspflichtig. Dies ist z.B. im Rahmen der Erbfolge oder einer gesellschaftsrechtlichen Fusion denkbar. Daneben ist der Grundstückseigentümer als Zustandsstörer sanierungspflichtig, wenn er im Grundbuch eingetragen ist. Diesbezüglich wird allerdings weitgehend eine Beschränkung der Haftung auf den Wert des Grundstücks befürwortet. Der frühere Grundstückseigentümer kann ebenfalls sanierungspflichtig sein, hier wird von der sog. „Ewigkeitshaftung“ gesprochen. Dies ist dann der Fall, wenn das Eigentum nach dem 1. März 1999 übertragen wurde und ihm die Grundstücksbelastung bekannt war bzw. er sie hätte kennen müssen. Die Sanierungspflicht ist hingegen ausgeschlossen, wenn er seinerseits beim Grundstückserwerb in schutzwürdiger Weise auf die Belastungsfreiheit des Grundstücks vertraut hat. Eine Sanierungspflicht kann sich auch aus der Inhaberschaft der tatsächlichen Gewalt ergeben, dies betrifft z.B. Mieter oder Pächter. Darüber hinaus kommen Derelinquenten sowie Personen in Betracht, die aus handelsrechtlichem oder gesellschaftsrechtlichem Rechtsgrund für eine juristische Person einzustehen haben. Kommen mehrere Personen als Sanierungspflichtige in Betracht, muss die Behörde auf Rechtsfolgenseite eine ermessensfehlerfreie personelle Auswahlentscheidung treffen. Sie muss den Sachverhalt umfassend insbesondere im Hinblick auf alle realistisch in Betracht kommenden Störer ermitteln. Anderenfalls sieht sie sich der Gefahr ausgesetzt, dass ihre Entscheidung wegen Ermessensunterschreitung aufgehoben wird. Umstritten ist, ob die Reihenfolge der Nennung in § 4 Abs. 3 BBodSchG auch eine Rangfolge der Verpflichtung beinhaltet. Danach könnte man davon ausgehen, dass der Handlungsstörer vor dem Zustandsstörer in Anspruch zu nehmen ist. Dies ist in der Gesetzesbegründung angedeutet, hat aber im Wortlaut keinen Niederschlag gefunden. Überwiegend wird deshalb auf den Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr abgestellt. Insoweit ist es auch nicht ermessensfehlerhaft, die Auswahlentscheidung an der persönlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit zu orientieren[8]. Es gilt demnach auf Primärebene die Gleichrangigkeit der Verantwortung. Sollten hiernach unbillige Ergebnisse erzielt werden, kann dem auf sekundärrechtlicher Ebene entgegengewirkt werden. Sanierungspflichtige können auf diesem Weg untereinander Ausgleichsansprüche geltend machen. Eine weitere normative Grundlage, die im Rahmen des Aspekts der materiellen Verantwortlichkeit nicht unerwähnt bleiben sollte, ist das Umweltschadensgesetz. Dieses ist in Umsetzung der Richtlinie 2004/35/EG in Deutschland erlassen worden. Es regelt die öffentlich-rechtliche Haftung und Verantwortlichkeit, also Ordnungsrecht, welches zum Einschreiten des Staates gegen den Verursacher von Umweltgefahren und Umweltschäden ermächtigt. Es findet Anwendung, soweit Rechtsvorschriften des Bundes oder der Länder die Vermeidung und Sanierung von Umweltschäden nicht näher bestimmen oder in ihren Anforderungen diesem Gesetz nicht entsprechen. Es gilt grundsätzlich für Umweltschäden und unmittelbare Gefahren solcher Schäden, die durch speziell aufgeführte berufliche Tätigkeiten verursacht werden und für Schädigungen von Arten und natürlichen Lebensräumen nach dem Bundesnaturschutzgesetz und unmittelbare Gefahren solcher Schäden, die durch andere berufliche Tätigkeiten speziell aufgeführten verursacht werden, sofern der Verantwortliche vorsätzlich oder fahrlässig gehandelt hat. Im Verhältnis zu anderen häufig spezielleren Vorschriften, insbesondere zum BBodSchG, zum BNatSchG und zum WHG dürfte der Anwendungsbereich des Umweltschadensgesetzes allerdings gering sein. Es ist im Verhältnis zum Fachrecht als allgemeiner Teil zu verstehen. Materiell sieht es vor, dass der Verantwortliche unverzüglich die erforderlichen Vermeidungsmaßnahmen zu ergreifen hat, wenn die unmittelbare Gefahr eines Umweltschadens besteht. Außerdem hat der Verantwortliche die erforderlichen Schadensbegrenzungsmaßnahmen vorzunehmen und die erforderlichen Sanierungsmaßnahmen zu ergreifen, wenn ein Umweltschaden eingetreten ist. Mit Blick auf den monetären Aspekt des Verursacherprinzips findet dieses zum Beispiel seine Ausprägung in § 9 Abwasserabgabengesetz. Hiernach ist der Einleiter – mit anderen Worten der Verursacher – für das Einleiten von Abwasser in ein Gewässer verantwortlich und hat eine Abgabe zu entrichten. Die Höhe der Abgabe richtet sich nach der Schädlichkeit des Abwassers. Voraussetzung für das Einleiten von Abwässern bleibt aber die Inhaberschaft einer wasserrechtlichen Erlaubnis. Mit der Abgabe soll ein negativer finanzieller Anreiz zu gewässerschonendem Verhalten geschaffen werden. Außerdem soll die Kostenlast für die Vermeidung, die Beseitigung und den Ausgleich gerechter verteilt werden. Unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts wird die Abwasserabgabe von der überwiegenden Meinung als zulässige Sonderabgabe angesehen. Die Funktionsfähigkeit der Abgabe als Lenkungsabgabe wird allerdings durch zahlreiche Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten und die zu geringe Abgabenhöhe gemindert. Darüber hinaus sind Indirekteinleiter, also private Haushalte und gewerbliche Einleiter, die an das Kanalisationssystem angeschlossen sind, nicht vom Abgabetatbestand erfasst.[9] Mit Abschluss der Darstellung der Beispiele komme ich zum Schluss meiner Ausführungen in Form von kritischen Anmerkungen. Das Vorgesagte belegt, dass das Verursacherprinzip als solches auf Grund seiner Offenheit ohne inhaltliche Konkretisierung nicht handhabbar ist. Es wird in seiner Reichweite auf eine „instrumentalistische“ Systemvariante verkürzt. Hiernach wird der Verursacher nicht allgemein für alle Schäden verantwortlich gemacht, sondern ihm wird nur das zugerechnet, was die staatliche Umweltpolitik mit Blick auf ihre jeweiligen Qualitätsziele für erforderlich hält.[10] Berechtigter Kritikpunkt im Rahmen der Anwendung des Verursacherprinzips ist deshalb die kostenlose Beanspruchung von Umweltgütern wie Luft und Wasser. Diese kann zu Umweltschäden führen, ohne dass sie sich beim Produzenten oder Konsumenten kostenmäßig auswirken. Dies wiederum bedingt eine übermäßige Inanspruchnahme kostenloser Umweltgüter und führt zu einem Mehr an Umweltbelastung, die letztlich ein Ansteigen der Kosten für den Umweltschutz verursacht. Problematisch ist darüber hinaus das Spannungsverhältnis zwischen dem Verursacherprinzip als ordnungsrechtlichem Regulierungsinstrument und den Interessen eines freien Handels ohne Marktzugangsbarrieren. Diskutiert wird, welche Wettbewerbseffekte im Rahmen von Standortentscheidungen von unterschiedlichen nationalen Umweltpolitiken ausgehen können. Dies wird auch künftig beim Erlass entsprechender Vorschriften sicher eine große Rolle spielen. Es wird auf absehbare Zeit schon aufgrund der Verschiedenheit der umweltpolitischen Vorstellungen in den einzelnen Ländern international bei einem Flickenteppich der Kodifizierung des Verursacherprinzips bleiben, auch wenn insoweit eine Vereinheitlichung sicherlich wünschenswert wäre. Aus nationaler Sicht dürfte ein weitergehender Gleichlauf der auf dem Verursacherprinzip beruhenden Normen in den einzelnen Teilgebieten des Umweltrechts eher erreichbar sein. Vielleicht leistet der Erlass des Umweltschadensgesetzes, welches in den bereits 10 Jahren seines Daseins bislang keine große Rolle in der Rechtsprechung gespielt hat, hier auf Dauer seinen Beitrag. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit.

(*) Das Manuskript mit der Original-Formatierung können Sie hier herunterladen.

[1] BVerwGE 72, 300 (314)

[2] Vgl. zum Verhältnis von Verursacherprinzip und WTO-Recht Umweltbundesamt, Verursacherprinzip, WTO-Recht und ausgewählte Instrumente der deutschen Energiepolitik. [3] EuGH, Urteil vom 4. März 2015 – C-534/13 -, Juris. [4] UGB-E, zitiert nach Hoppe/Beckmann/Kauch – Umweltrecht, 2. Aufl., 2000, § 1, Rn. 144 ff. [5] Lüpkes, Ewer, BNatSchG, Kommentar, 2011, § 13, Rn. 1 ff., 15 ff. [6] BVerwG, Beschluss vom 22. Februar 2016 – 7 B 36/15 -. [7] OVG NRW, Beschluss vom 1. Oktober 1985 – 4 B 1434/84 -. [8] Schmidt/Kahl, § 8, Rn. 28. [9] Schmidt/Kahl, Umweltrecht, 9. Aufl. 2014, § 8, Rn. 15. [10] Schmidt/Kahl, Umweltrecht, 9. Aufl. 2014, § 4, Rn. 24.

  • Fall 1

  • A ist Eigentümer eines Grundstücks, welches er im Jahr 2002 von der W-AG erworben hat. Bis zum Jahr 1984 wurde auf dem Grundstück zunächst eine Tankstelle, danach eine Kfz-Werkstatt betrieben. Als die W-AG noch Eigentümerin des Grundstücks gewesen war, hatte die Umweltbehörde im Boden Altölfunde festgestellt. Ob auch zu Zeiten des Betriebs der Kfz-Werkstatt durch A Verunreinigungen des Bodens stattgefunden haben, ist bislang unklar. In dem Grundstückskaufvertrag hatte sich A gegenüber der W-AG verpflichtet, sämtliche Kosten, die durch eine Verunreinigung des Bodens entstehen könnten, zu tragen. Ein von A im Jahr 2014 in Auftrag gegebenes Bodenschutz-Gutachten stellte Bodenverunreinigungen auf dem Betriebsgelände des A fest.

    Die Behörde nimmt den A als jetzigen Eigentümer des Grundstücks in die Pflicht und gibt ihm per Ordnungsverfügung verschiedene Maßnahmen zur Schadensermittlung auf, damit Sanierungsmaßnahmen geplant werden können. A ist jedoch insolvent. Die W-AG ist Teil eines international tätigen Konzerns und zahlungskräftig. Erwägungen zur Inanspruchnahme der W-AG finden sich in dem Bescheid nicht.

    A ist mit dem Bescheid nicht einverstanden und ficht den Bescheid der Umweltbehörde vor dem Verwaltungsgericht an. Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?

     

  • Fall 2

  • Die Gemeinde K betreibt eine Kläranlage in der Region Münsterland. Die Bezirksregierung Münster hatte K die Einleitung von geklärtem Abwasser aus der Kläranlage in ein Gewässer genehmigt. Auf der Kläranlage befindet sich eine Regenwasserbehandlungsanlage. Bei hohen Zuflüssen aus der Kanalisation kam es im Veranlagungsjahr 2004 auf der Kläranlage zu Abschlägen von ungeklärtem, klärpflichtigem Schmutzwasser in die Regenwasserbehandlungsanlage. Das Abwasser aus dieser Anlage floss in den aus der Kläranlage fließenden Abwasserstrom; der Zufluss dieses Abwassers erfolgte im Anschluss an die Probeentnahmestelle, an der die Überwachung der Einleitung von Abwasser aus der Kläranlage durchgeführt wurde. Die Anforderungen der Abwasserverordnung wurden – ausgehend von den entnommenen Proben hinsichtlich des Teilstroms (Regenwasser) – eingehalten. Eine regelgerechte Reinigung des ungeklärten Abwassers hat nicht stattgefunden, da die Einleitung des Schmutzwasserstroms nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprach. Werte für den gesamten Abwasserstrom liegen mangels entsprechender Probeentnahmestellen nicht vor und können nicht mehr ermittelt werden.

    Das zuständige Landesumweltamt erhob im Jahr 2006 eine Abwasserabgabe in Höhe von 250.000,- Euro für das Veranlagungsjahr 2004. Die Bezirksregierung Münster habe darauf hingewiesen, dass die Einleitung des Abwassers insgesamt nicht dem Stand der Technik entsprochen habe. Deswegen erfolgte keine Ermäßigung der Abwasserabgabe. Gegen den Abwasserabgabenbescheid erhob die K Klage. Eine Überschreitung der Grenzwerte in den Proben sei nicht festgestellt worden, deshalb müsse eine Ermäßigung erfolgen.

  • Bericht aus Frankreich

  • Relazione francese del dott. Dubois – Verdier – Catanzaro 26/05/2017 LE PRINCIPE DU POLLUEUR PAYEUR EN FRANCE PRELIMINAIRES (*) :

    Care colleghe e cari colleghi, Liebe Kolleginnen und Kollegen, Chères collègues,

    1. A L’ORIGINE : UN PRINCIPE ÉCONOMIQUE

    Le principe du pollueur-payeur est apparu dans l’histoire au XIXème siècle comme un principe économique, qui consiste à faire prendre en compte par chaque acteur économique les externalités négatives de son activité. Son principe a été développé par l’économiste libéral Arthur Cecil Pigou au début des années 1920. Ce n’est qu’un principe économique, qui signifie simplement que l’entrepreneur/pollueur doit prendre en compte, dans son calcul économique, le coût de la pollution, qui reste supporté par la collectivité. Les économistes parlent d’internalisation.

    2. LA CONSÉCRATION DU PRINCIPE AU NIVEAU INTERNATIONAL AU XXÈME SIÈCLE

    – Le principe du pollueur-payeur va devenir au fil du temps un des principes essentiels qui fondent les politiques environnementales dans les pays développés.

    – Une étape essentielle est, en juin 1992, à Rio de Janeiro (Brésil), la Conférence des Nations Unies connue sous le nom de Sommet “planète Terre”, qui a adopté une déclaration dans le domaine de l’environnement. L‘accent est mis sur deux principes fondamentaux : le principe de précaution et le principe pollueur-payeur.

    3. La consécration du principe sur le plan européen

    – C’est le Traité de l’Union européenne ou Traité de Maastricht (signé le 7 février 1992 & entré en vigueur le 1er novembre 1993), qui intègre dans l’article 130R, devenu l’article 174, (aujourd’hui l’article 191 du Traité de l’Union Européenne) les principes suivants dans le domaine de l’environnement : la politique européenne en matière d’environnement “est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur.” Avec sa consécration sur le plan européen que le principe du pollueur payeur va devenir véritablement un principe juridique, qui impose au pollueur l’obligation de payer un prix pour la pollution qu’il engendre.

    – Il appartient naturellement à la jurisprudence de la cour de justice de l’Union européenne de préciser et d’interpréter ces directives.Parallèlement ou par la suite, d’autres directives à portée environnementale ont réaffirmé le principe du pollueur payeur. Par exemple la directive 2006/12/ce du parlement européen et du conseil du 5 avril 2006, relative aux déchets : J’y reviendrai

    4. L’APPLICATION DU PRINCIPE EN FRANCE : UN PRINCIPE À VALEUR CONSTITUTIONNELLE

    – C’est dans le cadre ainsi fixé par le Traité de l’Union européenne, ainsi que par les directives du Parlement et du Conseil européens, que le principe du pollueur payeur va être introduit dans le droit français. Rappelons que, selon les règles du droit européen, ces textes sont d’application directe et que, par exemple, les requérants peuvent les invoquer devant les juridictions françaises, sans qu’il soit nécessaire qu’un texte de droit interne vienne les transposer : C’est ce que l’on appelle l’effet direct du droit européen en droit interne. Les directives européennes étant des textes généraux, qui définissent des objectifs en laissant aux Etats membres le soin de les réaliser, ce sont des textes de droit interne qui vont être pris pour mettre en application le principe du pollueur payeur : c’est le mécanisme de la transposition. Cela signifie, par exemple, que pour transposer une directive en droit français vont être adoptés une loi, des décrets, des arrêtés, etc.

    – Ce qui vient faire la particularité de l’introduction du principe du pollueur payeur en France, c’est qu’il est aujourd’hui inscrit dans la Constitution. En effet en 2004, a été adopté un texte de rang constitutionnel, la Charte de l’environnement, avec un article 4 : « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement dans les conditions définies par la loi. ». Ce texte avait fait l’objet d’un engagement électoral pendant la campagne présidentielle de 2002 par le président sortant Jacques Chirac. Après sa réélection, le président Chirac a fait adopter ce que l’on appelle la Charte de l’environnement, en mars 2005, par le Parlement réuni en Congrès à Versailles, dans le cadre d’une révision de la Constitution française de 1958. La charte reprend un certain nombre de droits ou de principes dits de la « 3e génération » (les Droits de l’homme de 1789 étant la première génération et les droits sociaux du XXe siècle, la deuxième)[3]. Quelle est la portée de cette élévation du principe « pollueur payeur » au rang constitutionnel ? Au début, pour beaucoup de commentateurs, dans le cadre du système juridique d’alors (je parle des années 2004 et suivantes), où le contrôle de constitutionnalité en France avait une portée relativement limitée, la charte a été considérée comme un texte se bornant à proclamer un “principe général», sans que ce principe, en lui-même, ait une portée pratique réelle. Mais dans une décision n° 2008-564, du 19 juin 2008, le Conseil constitutionnel a mis fin à certains commentaires selon lesquels la Charte n’est pas du droit mais du bavardage, en affirmant la « valeur constitutionnelle de la Charte. » En conséquence et par la suite, le Conseil d’Etat, dans une décision du 3 octobre 2008, « Commune d’Annecy », a pleinement reconnu à son tour cette valeur constitutionnelle de la charte. Cette élévation de la Charte au niveau constitutionnel n’est toutefois pas sans poser quelque problème. En effet, beaucoup d’articles de la Charte renvoient au législateur le soin de définir les conditions et limites de mise en œuvre des principes qu’elle proclame. Ainsi le juge administratif subordonne-t-il la possibilité pour les requérants d’invoquer certains articles 1er, 2, 6 et 7 de la Charte à l’adoption d’une loi pour en assurer la mise en œuvre. Ce faisant, le juge administratif applique dans certaines espèces la théorie dite de la « loi écran », ce qui signifie qu’un écran législatif s’intercale entre les actes administratifs contestés et la Constitution : la légalité des actes administratifs sera examinée par rapport aux dispositions législatives de concrétisation. En ce qui concerne plus particulièrement le principe du pollueur payeur, contenu dans l’article 4 de la Charte, comment se prononcerait sur ce point le Conseil constitutionnel, organe qui est chargé en France de contrôler la conformité des lois à la constitution ? Rappelons que le contrôle de constitutionnalité a connu en France, depuis la révision constitutionnelle de 2008 et l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, une extension notoire, puisque la réforme a donné, en droit français, la possibilité à un requérant de soulever, par le biais de la question prioritaire de constitutionnalité, l’inconstitutionnalité d’une disposition d’une loi déjà adoptée par le Parlement, ce qui auparavant n’était pas possible. Pour l’instant, il n’y a pas de jurisprudence où le Conseil constitutionnel se soit directement prononcé sur l’article 4 de la Charte, relatif au principe du pollueur payeur. Le principe du pollueur payeur sera-t-il considéré comme directement applicable par le Conseil constitutionnel ? Il faut remarquer que contrairement à d’autres principes généraux du droit de l’environnement, comme le principe de précaution, le principe de solidarité écologique, etc, ce principe paraît nettement plus précis et peut s’analyser comme une véritable règle de droit. Cependant, il faut également remarquer que la Charte de l’environnement renvoie expressément l’application du principe pollueur-payeur à l’adoption d’une loi. Ce qui pourrait théoriquement se produire, c’est un problème de conflit entre le traité de l’Union européenne, les textes de droit européen dérivé (comme la directive) d’une part et la constitution française d’autre part. S’il a toujours admis la supériorité du droit européen sur les lois et les règlements, le Conseil constitutionnel s’est toujours refusé à admettre la supériorité du droit européen sur la constitution française. Pour sa part, la jurisprudence du Conseil d’Etat français admet, dans ce qu’on appelle le contrôle de conventionalité, la supériorité du droit européen (Traité, droit européen dérivé) sur les lois internes votées par le parlement français. Cela signifie qu’il se reconnaît le pouvoir d’écarter l’application d’une loi contraire aux traités de l’Union. En revanche, le même Conseil d’Etat s’interdit d’examiner la conformité d’un engagement international à la constitution française (théorie de l’écran conventionnel) cf jurisprudence Fédération nationale de la libre pensée. Mais la jurisprudence du Conseil d’Etat a introduit une dérogation à ce principe dans la jurisprudence Arcelor, inspirée par la jurisprudence du conseil constitutionnel, elle-même inspirée de la JP du Bundesfassungsgericht allemand. En ce qui concerne le Conseil d’Etat français, celui-ci contrôle traditionnellement la constitutionnalité des actes administratifs. Dans le cas où un acte administratif est fondé directement sur une directive européenne, par exemple, il peut arriver que des requérants soutiennent devant le juge administratif que cet acte administratif, et ipso facto, la directive européenne, sont contraires à la constitution française. Pour résoudre le problème, le Conseil d’Etat applique une théorie dite de la translation : le Conseil d’Etat se demande s’il existe ou non dans le droit de l’Union Européenne un équivalent à la disposition constitutionnelle invoquée (cf arrêt de la cour de Karlsruhe Solange II). Si la règle constitutionnelle a un équivalent dans le droit communautaire, (comme le principe d’égalité par exemple), le juge administratif vérifie, le cas échéant en posant une question préjudicielle à la Cour de justice de Luxembourg, que l’acte administratif et la directive qu’il transpose respectent les règles constitutionnelles et européennes. Si la directive, dont le décret attaqué assure la transposition, ne méconnait pas le principe communautaire d’égalité, le Conseil d’Etat écarte alors le moyen selon lequel ce décret serait contraire au principe constitutionnel d’égalité. En l’absence d’équivalent, le juge administratif français contrôlera normalement la constitutionnalité de l’acte attaqué. Cette réserve de constitutionnalité[1] conforte la position traditionnelle du Conseil d’État sur la primauté de la Constitution. En ce qui concerne le principe du pollueur payeur, le principe constitutionnel posé dans l’article 4 de la charte française de l’environnement[2] devrait logiquement trouver son équivalent dans l’article 191 du Traité de l’Union Européenne, lequel, comme on l’a dit, prévoit la politique européenne en matière d’environnement “est fondée … sur le principe du pollueur-payeur” et permettre une opération de translation. On ne peut que poser la question en l’état actuel de la jurisprudence.

    5. LE PRINCIPE DU « POLLUEUR PAYEUR » DANS LE CODE DE L’ENVIRONNEMENT

    – Aujourd’hui, en France, le principe figure, en tant que principe général à l’article L 110-1 du code de l’environnement, qui a repris les dispositions d’une loi dite « loi Barnier » qui, historiquement et bien avant le code et la Charte de l’environnement, a été la première à introduire, dès 1975, le principe du pollueur payeur dans le droit français. Il faut insister sur le processus de codification, qui fait donc que beaucoup de lois sont regroupées aujourd’hui en droit français dans des codes : code du travail, code général des impôts, code général des collectivités territoriales, code de l’urbanisme, etc, dont le nombre ne cesse de s’amplifier. La base de données LEGI comprend 73 codes officiels en vigueur consolidés (et 29 autres abrogés) ! Ce processus de codification a pour avantage de fixer et d’organiser en un texte unique différents textes épars, mais il a aussi comme inconvénient d’accroitre la complexité : les codes ont en effet tendance à s’alourdir de plus en plus au fil des années, de sorte que l’on parle aujourd’hui de la nécessité de les alléger dans l’espoir de les restreindre à quelques principes et règles fondamentales. La réforme du code du travail, si débattue aujourd’hui, pourrait s’attaquer à ce problème de la complexité. Pour notre matière, la proclamation du principe du pollueur payeur se situe dans le premier article du code de l’environnement, tout en tête, au 3° de l’article L 110-1, , juste après le principe de précaution et le principe d’action préventive et de correction. L’esprit du principe va en quelque sorte irradier tout le code et servir de base à plusieurs procédures prévues par celui-ci en matière d’environnement : Quelles sont ces procédures ? Pas question de toutes les citer. Je me limiterai à mentionner :

    – La prévention et réparation de certains dommages causés à l’environnement : article L.160-1 du code de l’environnement, créé par une loi du 1er août 2008, dite de responsabilité environnementale[3]. Ce texte est la transposition de la directive du Parlement et du Conseil européens du 21 avril 2004. A noter, les textes qui organisent cette procédure citent expressément le principe du pollueur payeur. Cette procédure, qui institue une véritable police spéciale de l’environnement, a pour objet de prévenir les atteintes aux eaux, aux sols ainsi qu’aux espèces et espaces protégés. La notion d’environnement est ainsi conçue de manière restrictive, en excluant notamment les atteintes à l’atmosphère. Pour cette catégorie de dommages à l’environnement, la mise en œuvre du principe pollueur payeur se traduit essentiellement sous deux aspects : Le code donne à l’autorité environnementale (c’est en général le ministre ou le préfet) des pouvoirs de police administrative très étendus. C’est donc sous l’angle de la notion de droit administratif français de police administrative que sont mis en œuvre les dispositions en cause. Si le responsable n’obtempère pas, l’autorité environnementale peut, en cas d’urgence ou de danger grave, prendre elle-même, aux frais de l’exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires (Article L162-16), conformément au principe du pollueur payeur. Le coût des mesures de prévention et de réparation est très précisément défini (cf articles L 162-17 du code de l’environnement). C’est l’exploitant (à ce stade, c’est le terme même de la directive qui est repris) qui supporte les frais très précisément énumérés (soit les frais liés à l’évaluation des dommages, la détermination, la mise en œuvre et le suivi des mesures de prévention et de réparation ; le cas échéant, aux procédures de consultation ; le cas échéant, aux indemnités versées aux propriétaires privés avoisinants. Il est prévu la répartition des coûts en cas de pluralité des exploitants ayant causé le dommage). Enfin, sont prévues des procédures de recouvrement à l’encontre des exploitants. L’exploitant lui-même peut recouvrer par toutes voies de droit appropriées, auprès des personnes responsables, le coût des mesures de prévention ou de réparation qu’il a lui-même engagées, lorsqu’il peut prouver que le dommage ou sa menace imminente est le fait d’un tiers. Cette police spéciale de l’environnement n’est pas la seule qui figure dans le code français de l’environnement. Tout au long du code, on va trouver d’autres procédures mettant en œuvre le principe du pollueur payeur. On peut citer :

    – La police des installations classées figurant aux articles L 511-1 et suivant du code de l’environnement : procédure que le juge administratif français connaît bien, car elle est traditionnellement source de contentieux. Le principe du pollueur payeur trouve à s’appliquer au niveau des sanctions que peut prendre le pouvoir de police spéciale exercé par le préfet à l’encontre de l’installation polluante.

    – La police des déchets : Cette procédure est la réception en droit interne français de la directive 2006/12/ce du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006, relative aux déchets, qui met la responsabilité de la gestion des déchets à la charge de ceux qui les produisent (soit les producteurs) ou de ceux qui les détiennent (soit les détenteurs) : Le principe (du pollueur payeur) est mis en œuvre selon une procédure très détaillée par l’article L.541-3 du code de l’environnement : L’administration dispose de pouvoirs de police très étendus pour contraindre le producteur ou le détenteur de déchets abandonnés ou mal gérés, après procédure contradictoire, à effectuer les opérations nécessaires au respect de la réglementation. A cet effet, l’administration dispose de pouvoirs de contrainte efficaces : elle peut l’obliger à consigner entre les mains d’un comptable public les sommes nécessaires qui lui sont restituées au fur et à mesure de l’exécution des mesures ordonnées. Et l’administration peut faire procéder d’office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l’exécution des mesures prescrites. En outre, sur le plan des sanctions financières, l’administration peut ordonner le versement d’une astreinte journalière ainsi qu’une amende allant jusqu’à 150 000 €. L’exécution des travaux peut être confiée par le ministre chargé de l’environnement à un Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

    – Le statut de l’énergie nucléaire dans le code de l’environnement mériterait de longs développements. La gestion des déchets, qu’ils soient radioactifs ou non, est encadrée par les articles L. 541-1 et suivants du code de l’environnement, dans le cadre de la directive 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011. Dans tous ces textes figurant dans le code de l’environnement, il y a des variations en ce qui concerne les termes employés pour désigner la personne à qui va incomber le paiement des divers frais, en vertu du principe du pollueur payeur. C’est ce qui va être source de débats devant les juridictions administratives françaises. Nous y reviendrons plus loin en analysant la jurisprudence du Conseil d’Etat.

    6. L’APPLICATION DU PRINCIPE « POLLUEUR PAYEUR » EN FRANCE SUR LE PLAN FISCAL : LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE

    Il peut paraître peut-être paradoxal d’aborder, dans le cadre d’un thème discuté par des juges administratifs allemands, italiens et français, de la fiscalité, alors que nos collègues italiens et allemands ne traitent pas, contrairement aux juges administratifs français, du contentieux des impôts. Mais dans le cadre d’une étude sur le principe du « pollueur payeur », il est impossible de ne pas au moins évoquer la mise en œuvre de ce principe sous l’aspect fiscal. C’est ce qu’on appelle la fiscalité écologique. Il n’est pas question de faire ici la liste de toutes les taxes, crédits d’impôt, réductions de taxe, bonus, etc. visant à inciter les comportements favorables à l’environnement institués en France pour mettre en place le principe du pollueur payeur. Je me limiterai à citer deux taxes écologiques ou tentatives de taxes écologiques :

    – La taxe d’enlèvement des ordures ménagères, qui devrait résonner familièrement aux oreilles de nos collègues italiens, habitués à jongler avec la TARI, (tassa sui rifiuti), la TIA (Tariffa di igiene ambientale) et la TARSU (Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani) et le TARES (Tributo comunale sui rifiuti e sui servizi). Cette taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) devrait intégrer dorénavant une part variable incitative pour prendre en compte la nature, le poids, le volume et le nombre d’enlèvements des déchets, en application du principe pollueur payeur.

    – La taxe poids lourds : Cette taxe, lorsqu’elle a été instituée, a rencontré dans une région française, à savoir la Bretagne, l’opposition farouche d’un mouvement dit des Bonnets rouges. Cette taxe, appelée couramment « écotaxe », elle a été critiquée à la fin 2013 dès avant sa mise en œuvre ; elle devait s’applique aux véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes circulant en France sur certaines routes nationales et départementales. Elle visait à faire payer l’usage de ces routes par leurs utilisateurs en leur faisant supporter les coûts réels du transport routier de marchandises alors que ce coût est aujourd’hui intégralement supporté par l’impôt commun. À l’automne 2013, des manifestations et sabotages ont été organisés en Bretagne, à la suite de quoi le gouvernement a décidé de geler sa mise en place pour finalement être suspendue par la ministre de l’Écologie, Ségolène Royal, le 9 octobre 2014. [ Cet échec survient en France alors que des pays proches (Allemagne, Autriche, Pologne puis Belgique) ont su mettre en place un dispositif équivalent.

    – En dépit du principe pollueur-payeur admis en France, les taxes sur les pollutions émises sont de peu d’importance, tandis qu’à titre de comparaison, elles comptent pour près de 20 % des revenus fiscaux aux Pays-Bas[6]. Cette fiscalité écologique ne représente également que 4,2 % des prélèvements obligatoires en France, contre 6,2 % en moyenne européenne (selon Eurostat[4] et le système statistique unifié européen[2]).

    – Aux taxes, produits à caractère fiscal, il faut ajouter les redevances. On peut citer par exemple :

    – La redevance pour la pollution domestique de l’eau payée par tous les usagers, les redevances permettent aux agences de l’eau de soutenir les actions pour lutter contre la pollution des eaux, protéger la santé, préserver la biodiversité et garantir la disponibilité de la ressource. Payée par les habitants des communes et par certaines activités de service ou de commerce relèvent aussi de cette redevance. La redevance est proportionnelle à la consommation d’eau. Elle est calculée sur le volume d’eau consommé par chaque habitant. La redevance pour pollution d’origine domestique est intégrée à la facture d’eau des abonnés. Le service d’eau potable perçoit cette redevance pour le compte des agences de l’eau.

    7. LA JURISPRUDENCE

    Je vais me concentrer essentiellement sur la jurisprudence du Conseil d’Etat, qui a eu à plusieurs reprises à trancher la question de savoir, dans diverses espèces, à quelles personnes exactement s’appliquent les obligations entraînées par le principe pollueur payeur et notamment dans quelle mesure elles peuvent s’appliquer au propriétaire du produit polluant ou du terrain les supportant.

    – 9 mars 2009 commune de Batz sur Mer : décision rendue à propos des hydrocarbures accidentellement déversés en mer à la suite du naufrage de l’Erika. Le principe du préjudice écologique a été en France affirmé lors du procès de l’Erika (pétrolier affrété par le groupe Total et responsable en 1999 d’une marée noire qui a souillé 400 km de côtes). Le caractère de préjudice écologique a été confirmé en 2012 par la Cour de Cassation[6] (via sa chambre criminelle). Dans ce cadre, la Cour de cassation a également considéré que l’intervention des juridictions françaises était légitime dès lors que le territoire français subissait un préjudice environnemental. Le Conseil d’Etat s’est lui aussi prononcé sur cette affaire. Pour l’application de dispositions législatives du code de l’environnement, transposant la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975, relative aux déchets, le Conseil d’Etat se fonde sur l’’interprétation de cette directive par la Cour de justice des communautés européennes pour juger que des hydrocarbures accidentellement déversés en mer à la suite d’un naufrage, mélangés à l’eau et aux sédiments et dérivant jusqu’au littoral, constituent des déchets dont le détenteur est le propriétaire du navire lequel était, en fait, en possession des hydrocarbures immédiatement avant qu’ils ne deviennent des déchets et qui peut donc, pour cette raison, être considéré comme les ayant produits. Le Conseil a ajouté que le vendeur des hydrocarbures et affréteur du navire les transportant peut être regardé comme producteur des déchets, au sens de l’article 1er, sous b), de la directive 75/442 et, ce faisant, comme un “détenteur antérieur” tenu de supporter le coût de l’élimination des déchets s’il a contribué au risque de survenance de la pollution. Le Conseil d’Etat a enfin estimé que, en vertu du principe du pollueur-payeur, le producteur des hydrocarbures (produit générateur de déchets), s’il a contribué à ce même risque, doit être tenu de supporter la partie des frais qui n’aurait pas été prise en charge soit par le propriétaire du navire et/ou par l’affréteur, soit par le Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, mais qu’il ne saurait se voir imposer la réalisation matérielle des opérations de valorisation ou d’élimination ;

    – 26 juillet 2011 Commune de Palais sur Vienne Le Conseil rappelle le principe du pollueur payeur prévu à l’article 15 de la directive 2006/12/CE du 5 avril 2006 relative aux déchets. Il juge que le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l’absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain.

    – 1er mars 2013 Hussong d’une part et Sociétés Natiocrédimur et Finamur d’autre part : Dans ces deux espèces, le Conseil d’Etat se prononce sur le responsable des déchets au sens de l’article L. 541-3 du code de l’environnement, tel qu’interprété à la lumière des dispositions de la directive 2006/12/CE du 5 avril 2006. Le responsable des déchets s’entend des seuls producteurs ou autres détenteurs des déchets. En l’absence de tout producteur ou tout autre détenteur connu de déchets, c’est le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés ces déchets peut être considéré comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain, et être de ce fait assujetti à l’obligation d’éliminer ces déchets. Mais la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets ne revêt cependant qu’un caractère subsidiaire par rapport à celle encourue par le producteur ou les autres détenteurs de ces déchets et peut être recherchée s’il apparaît que tout autre détenteur de ces déchets est inconnu ou a disparu.

    CONCLUSION

    Le principe du pollueur payeur est un vieux principe, puisqu’en tant que principe économique, il remonte au XIXème siècle. En tant que principe juridique, il a fait son apparition dans la deuxième moitié du XXème siècle. On remarquera d’une part qu’il est relativement précis dans son contenu par rapport à d’autres principes en droit de l’environnement et d’autre part qu’il est consacré au plan européen. Donc ce principe n’est certainement pas un principe du passé, mais il apparaît au contraire comme pleinement actuel et même (malheureusement) un principe d’avenir.

A ist Eigentümer eines Grundstücks, welches er im Jahr 2002 von der W-AG erworben hat. Bis zum Jahr 1984 wurde auf dem Grundstück zunächst eine Tankstelle, danach eine Kfz-Werkstatt betrieben. Als die W-AG noch Eigentümerin des Grundstücks gewesen war, hatte die Umweltbehörde im Boden Altölfunde festgestellt. Ob auch zu Zeiten des Betriebs der Kfz-Werkstatt durch A Verunreinigungen des Bodens stattgefunden haben, ist bislang unklar. In dem Grundstückskaufvertrag hatte sich A gegenüber der W-AG verpflichtet, sämtliche Kosten, die durch eine Verunreinigung des Bodens entstehen könnten, zu tragen. Ein von A im Jahr 2014 in Auftrag gegebenes Bodenschutz-Gutachten stellte Bodenverunreinigungen auf dem Betriebsgelände des A fest.

Die Behörde nimmt den A als jetzigen Eigentümer des Grundstücks in die Pflicht und gibt ihm per Ordnungsverfügung verschiedene Maßnahmen zur Schadensermittlung auf, damit Sanierungsmaßnahmen geplant werden können. A ist jedoch insolvent. Die W-AG ist Teil eines international tätigen Konzerns und zahlungskräftig. Erwägungen zur Inanspruchnahme der W-AG finden sich in dem Bescheid nicht.

A ist mit dem Bescheid nicht einverstanden und ficht den Bescheid der Umweltbehörde vor dem Verwaltungsgericht an. Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?

 

Die Gemeinde K betreibt eine Kläranlage in der Region Münsterland. Die Bezirksregierung Münster hatte K die Einleitung von geklärtem Abwasser aus der Kläranlage in ein Gewässer genehmigt. Auf der Kläranlage befindet sich eine Regenwasserbehandlungsanlage. Bei hohen Zuflüssen aus der Kanalisation kam es im Veranlagungsjahr 2004 auf der Kläranlage zu Abschlägen von ungeklärtem, klärpflichtigem Schmutzwasser in die Regenwasserbehandlungsanlage. Das Abwasser aus dieser Anlage floss in den aus der Kläranlage fließenden Abwasserstrom; der Zufluss dieses Abwassers erfolgte im Anschluss an die Probeentnahmestelle, an der die Überwachung der Einleitung von Abwasser aus der Kläranlage durchgeführt wurde. Die Anforderungen der Abwasserverordnung wurden – ausgehend von den entnommenen Proben hinsichtlich des Teilstroms (Regenwasser) – eingehalten. Eine regelgerechte Reinigung des ungeklärten Abwassers hat nicht stattgefunden, da die Einleitung des Schmutzwasserstroms nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entsprach. Werte für den gesamten Abwasserstrom liegen mangels entsprechender Probeentnahmestellen nicht vor und können nicht mehr ermittelt werden.

Das zuständige Landesumweltamt erhob im Jahr 2006 eine Abwasserabgabe in Höhe von 250.000,- Euro für das Veranlagungsjahr 2004. Die Bezirksregierung Münster habe darauf hingewiesen, dass die Einleitung des Abwassers insgesamt nicht dem Stand der Technik entsprochen habe. Deswegen erfolgte keine Ermäßigung der Abwasserabgabe. Gegen den Abwasserabgabenbescheid erhob die K Klage. Eine Überschreitung der Grenzwerte in den Proben sei nicht festgestellt worden, deshalb müsse eine Ermäßigung erfolgen.

Relazione francese del dott. Dubois – Verdier – Catanzaro 26/05/2017 LE PRINCIPE DU POLLUEUR PAYEUR EN FRANCE PRELIMINAIRES (*) :

Care colleghe e cari colleghi, Liebe Kolleginnen und Kollegen, Chères collègues,

1. A L’ORIGINE : UN PRINCIPE ÉCONOMIQUE

Le principe du pollueur-payeur est apparu dans l’histoire au XIXème siècle comme un principe économique, qui consiste à faire prendre en compte par chaque acteur économique les externalités négatives de son activité. Son principe a été développé par l’économiste libéral Arthur Cecil Pigou au début des années 1920. Ce n’est qu’un principe économique, qui signifie simplement que l’entrepreneur/pollueur doit prendre en compte, dans son calcul économique, le coût de la pollution, qui reste supporté par la collectivité. Les économistes parlent d’internalisation.

2. LA CONSÉCRATION DU PRINCIPE AU NIVEAU INTERNATIONAL AU XXÈME SIÈCLE

– Le principe du pollueur-payeur va devenir au fil du temps un des principes essentiels qui fondent les politiques environnementales dans les pays développés.

– Une étape essentielle est, en juin 1992, à Rio de Janeiro (Brésil), la Conférence des Nations Unies connue sous le nom de Sommet “planète Terre”, qui a adopté une déclaration dans le domaine de l’environnement. L‘accent est mis sur deux principes fondamentaux : le principe de précaution et le principe pollueur-payeur.

3. La consécration du principe sur le plan européen

– C’est le Traité de l’Union européenne ou Traité de Maastricht (signé le 7 février 1992 & entré en vigueur le 1er novembre 1993), qui intègre dans l’article 130R, devenu l’article 174, (aujourd’hui l’article 191 du Traité de l’Union Européenne) les principes suivants dans le domaine de l’environnement : la politique européenne en matière d’environnement “est fondée sur les principes de précaution et d’action préventive, sur le principe de la correction, par priorité à la source, des atteintes à l’environnement et sur le principe du pollueur-payeur.” Avec sa consécration sur le plan européen que le principe du pollueur payeur va devenir véritablement un principe juridique, qui impose au pollueur l’obligation de payer un prix pour la pollution qu’il engendre.

– Il appartient naturellement à la jurisprudence de la cour de justice de l’Union européenne de préciser et d’interpréter ces directives.Parallèlement ou par la suite, d’autres directives à portée environnementale ont réaffirmé le principe du pollueur payeur. Par exemple la directive 2006/12/ce du parlement européen et du conseil du 5 avril 2006, relative aux déchets : J’y reviendrai

4. L’APPLICATION DU PRINCIPE EN FRANCE : UN PRINCIPE À VALEUR CONSTITUTIONNELLE

– C’est dans le cadre ainsi fixé par le Traité de l’Union européenne, ainsi que par les directives du Parlement et du Conseil européens, que le principe du pollueur payeur va être introduit dans le droit français. Rappelons que, selon les règles du droit européen, ces textes sont d’application directe et que, par exemple, les requérants peuvent les invoquer devant les juridictions françaises, sans qu’il soit nécessaire qu’un texte de droit interne vienne les transposer : C’est ce que l’on appelle l’effet direct du droit européen en droit interne. Les directives européennes étant des textes généraux, qui définissent des objectifs en laissant aux Etats membres le soin de les réaliser, ce sont des textes de droit interne qui vont être pris pour mettre en application le principe du pollueur payeur : c’est le mécanisme de la transposition. Cela signifie, par exemple, que pour transposer une directive en droit français vont être adoptés une loi, des décrets, des arrêtés, etc.

– Ce qui vient faire la particularité de l’introduction du principe du pollueur payeur en France, c’est qu’il est aujourd’hui inscrit dans la Constitution. En effet en 2004, a été adopté un texte de rang constitutionnel, la Charte de l’environnement, avec un article 4 : « Toute personne doit contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement dans les conditions définies par la loi. ». Ce texte avait fait l’objet d’un engagement électoral pendant la campagne présidentielle de 2002 par le président sortant Jacques Chirac. Après sa réélection, le président Chirac a fait adopter ce que l’on appelle la Charte de l’environnement, en mars 2005, par le Parlement réuni en Congrès à Versailles, dans le cadre d’une révision de la Constitution française de 1958. La charte reprend un certain nombre de droits ou de principes dits de la « 3e génération » (les Droits de l’homme de 1789 étant la première génération et les droits sociaux du XXe siècle, la deuxième)[3]. Quelle est la portée de cette élévation du principe « pollueur payeur » au rang constitutionnel ? Au début, pour beaucoup de commentateurs, dans le cadre du système juridique d’alors (je parle des années 2004 et suivantes), où le contrôle de constitutionnalité en France avait une portée relativement limitée, la charte a été considérée comme un texte se bornant à proclamer un “principe général», sans que ce principe, en lui-même, ait une portée pratique réelle. Mais dans une décision n° 2008-564, du 19 juin 2008, le Conseil constitutionnel a mis fin à certains commentaires selon lesquels la Charte n’est pas du droit mais du bavardage, en affirmant la « valeur constitutionnelle de la Charte. » En conséquence et par la suite, le Conseil d’Etat, dans une décision du 3 octobre 2008, « Commune d’Annecy », a pleinement reconnu à son tour cette valeur constitutionnelle de la charte. Cette élévation de la Charte au niveau constitutionnel n’est toutefois pas sans poser quelque problème. En effet, beaucoup d’articles de la Charte renvoient au législateur le soin de définir les conditions et limites de mise en œuvre des principes qu’elle proclame. Ainsi le juge administratif subordonne-t-il la possibilité pour les requérants d’invoquer certains articles 1er, 2, 6 et 7 de la Charte à l’adoption d’une loi pour en assurer la mise en œuvre. Ce faisant, le juge administratif applique dans certaines espèces la théorie dite de la « loi écran », ce qui signifie qu’un écran législatif s’intercale entre les actes administratifs contestés et la Constitution : la légalité des actes administratifs sera examinée par rapport aux dispositions législatives de concrétisation. En ce qui concerne plus particulièrement le principe du pollueur payeur, contenu dans l’article 4 de la Charte, comment se prononcerait sur ce point le Conseil constitutionnel, organe qui est chargé en France de contrôler la conformité des lois à la constitution ? Rappelons que le contrôle de constitutionnalité a connu en France, depuis la révision constitutionnelle de 2008 et l’introduction de la question prioritaire de constitutionnalité, une extension notoire, puisque la réforme a donné, en droit français, la possibilité à un requérant de soulever, par le biais de la question prioritaire de constitutionnalité, l’inconstitutionnalité d’une disposition d’une loi déjà adoptée par le Parlement, ce qui auparavant n’était pas possible. Pour l’instant, il n’y a pas de jurisprudence où le Conseil constitutionnel se soit directement prononcé sur l’article 4 de la Charte, relatif au principe du pollueur payeur. Le principe du pollueur payeur sera-t-il considéré comme directement applicable par le Conseil constitutionnel ? Il faut remarquer que contrairement à d’autres principes généraux du droit de l’environnement, comme le principe de précaution, le principe de solidarité écologique, etc, ce principe paraît nettement plus précis et peut s’analyser comme une véritable règle de droit. Cependant, il faut également remarquer que la Charte de l’environnement renvoie expressément l’application du principe pollueur-payeur à l’adoption d’une loi. Ce qui pourrait théoriquement se produire, c’est un problème de conflit entre le traité de l’Union européenne, les textes de droit européen dérivé (comme la directive) d’une part et la constitution française d’autre part. S’il a toujours admis la supériorité du droit européen sur les lois et les règlements, le Conseil constitutionnel s’est toujours refusé à admettre la supériorité du droit européen sur la constitution française. Pour sa part, la jurisprudence du Conseil d’Etat français admet, dans ce qu’on appelle le contrôle de conventionalité, la supériorité du droit européen (Traité, droit européen dérivé) sur les lois internes votées par le parlement français. Cela signifie qu’il se reconnaît le pouvoir d’écarter l’application d’une loi contraire aux traités de l’Union. En revanche, le même Conseil d’Etat s’interdit d’examiner la conformité d’un engagement international à la constitution française (théorie de l’écran conventionnel) cf jurisprudence Fédération nationale de la libre pensée. Mais la jurisprudence du Conseil d’Etat a introduit une dérogation à ce principe dans la jurisprudence Arcelor, inspirée par la jurisprudence du conseil constitutionnel, elle-même inspirée de la JP du Bundesfassungsgericht allemand. En ce qui concerne le Conseil d’Etat français, celui-ci contrôle traditionnellement la constitutionnalité des actes administratifs. Dans le cas où un acte administratif est fondé directement sur une directive européenne, par exemple, il peut arriver que des requérants soutiennent devant le juge administratif que cet acte administratif, et ipso facto, la directive européenne, sont contraires à la constitution française. Pour résoudre le problème, le Conseil d’Etat applique une théorie dite de la translation : le Conseil d’Etat se demande s’il existe ou non dans le droit de l’Union Européenne un équivalent à la disposition constitutionnelle invoquée (cf arrêt de la cour de Karlsruhe Solange II). Si la règle constitutionnelle a un équivalent dans le droit communautaire, (comme le principe d’égalité par exemple), le juge administratif vérifie, le cas échéant en posant une question préjudicielle à la Cour de justice de Luxembourg, que l’acte administratif et la directive qu’il transpose respectent les règles constitutionnelles et européennes. Si la directive, dont le décret attaqué assure la transposition, ne méconnait pas le principe communautaire d’égalité, le Conseil d’Etat écarte alors le moyen selon lequel ce décret serait contraire au principe constitutionnel d’égalité. En l’absence d’équivalent, le juge administratif français contrôlera normalement la constitutionnalité de l’acte attaqué. Cette réserve de constitutionnalité[1] conforte la position traditionnelle du Conseil d’État sur la primauté de la Constitution. En ce qui concerne le principe du pollueur payeur, le principe constitutionnel posé dans l’article 4 de la charte française de l’environnement[2] devrait logiquement trouver son équivalent dans l’article 191 du Traité de l’Union Européenne, lequel, comme on l’a dit, prévoit la politique européenne en matière d’environnement “est fondée … sur le principe du pollueur-payeur” et permettre une opération de translation. On ne peut que poser la question en l’état actuel de la jurisprudence.

5. LE PRINCIPE DU « POLLUEUR PAYEUR » DANS LE CODE DE L’ENVIRONNEMENT

– Aujourd’hui, en France, le principe figure, en tant que principe général à l’article L 110-1 du code de l’environnement, qui a repris les dispositions d’une loi dite « loi Barnier » qui, historiquement et bien avant le code et la Charte de l’environnement, a été la première à introduire, dès 1975, le principe du pollueur payeur dans le droit français. Il faut insister sur le processus de codification, qui fait donc que beaucoup de lois sont regroupées aujourd’hui en droit français dans des codes : code du travail, code général des impôts, code général des collectivités territoriales, code de l’urbanisme, etc, dont le nombre ne cesse de s’amplifier. La base de données LEGI comprend 73 codes officiels en vigueur consolidés (et 29 autres abrogés) ! Ce processus de codification a pour avantage de fixer et d’organiser en un texte unique différents textes épars, mais il a aussi comme inconvénient d’accroitre la complexité : les codes ont en effet tendance à s’alourdir de plus en plus au fil des années, de sorte que l’on parle aujourd’hui de la nécessité de les alléger dans l’espoir de les restreindre à quelques principes et règles fondamentales. La réforme du code du travail, si débattue aujourd’hui, pourrait s’attaquer à ce problème de la complexité. Pour notre matière, la proclamation du principe du pollueur payeur se situe dans le premier article du code de l’environnement, tout en tête, au 3° de l’article L 110-1, , juste après le principe de précaution et le principe d’action préventive et de correction. L’esprit du principe va en quelque sorte irradier tout le code et servir de base à plusieurs procédures prévues par celui-ci en matière d’environnement : Quelles sont ces procédures ? Pas question de toutes les citer. Je me limiterai à mentionner :

– La prévention et réparation de certains dommages causés à l’environnement : article L.160-1 du code de l’environnement, créé par une loi du 1er août 2008, dite de responsabilité environnementale[3]. Ce texte est la transposition de la directive du Parlement et du Conseil européens du 21 avril 2004. A noter, les textes qui organisent cette procédure citent expressément le principe du pollueur payeur. Cette procédure, qui institue une véritable police spéciale de l’environnement, a pour objet de prévenir les atteintes aux eaux, aux sols ainsi qu’aux espèces et espaces protégés. La notion d’environnement est ainsi conçue de manière restrictive, en excluant notamment les atteintes à l’atmosphère. Pour cette catégorie de dommages à l’environnement, la mise en œuvre du principe pollueur payeur se traduit essentiellement sous deux aspects : Le code donne à l’autorité environnementale (c’est en général le ministre ou le préfet) des pouvoirs de police administrative très étendus. C’est donc sous l’angle de la notion de droit administratif français de police administrative que sont mis en œuvre les dispositions en cause. Si le responsable n’obtempère pas, l’autorité environnementale peut, en cas d’urgence ou de danger grave, prendre elle-même, aux frais de l’exploitant défaillant, les mesures de prévention ou de réparation nécessaires (Article L162-16), conformément au principe du pollueur payeur. Le coût des mesures de prévention et de réparation est très précisément défini (cf articles L 162-17 du code de l’environnement). C’est l’exploitant (à ce stade, c’est le terme même de la directive qui est repris) qui supporte les frais très précisément énumérés (soit les frais liés à l’évaluation des dommages, la détermination, la mise en œuvre et le suivi des mesures de prévention et de réparation ; le cas échéant, aux procédures de consultation ; le cas échéant, aux indemnités versées aux propriétaires privés avoisinants. Il est prévu la répartition des coûts en cas de pluralité des exploitants ayant causé le dommage). Enfin, sont prévues des procédures de recouvrement à l’encontre des exploitants. L’exploitant lui-même peut recouvrer par toutes voies de droit appropriées, auprès des personnes responsables, le coût des mesures de prévention ou de réparation qu’il a lui-même engagées, lorsqu’il peut prouver que le dommage ou sa menace imminente est le fait d’un tiers. Cette police spéciale de l’environnement n’est pas la seule qui figure dans le code français de l’environnement. Tout au long du code, on va trouver d’autres procédures mettant en œuvre le principe du pollueur payeur. On peut citer :

– La police des installations classées figurant aux articles L 511-1 et suivant du code de l’environnement : procédure que le juge administratif français connaît bien, car elle est traditionnellement source de contentieux. Le principe du pollueur payeur trouve à s’appliquer au niveau des sanctions que peut prendre le pouvoir de police spéciale exercé par le préfet à l’encontre de l’installation polluante.

– La police des déchets : Cette procédure est la réception en droit interne français de la directive 2006/12/ce du Parlement européen et du Conseil du 5 avril 2006, relative aux déchets, qui met la responsabilité de la gestion des déchets à la charge de ceux qui les produisent (soit les producteurs) ou de ceux qui les détiennent (soit les détenteurs) : Le principe (du pollueur payeur) est mis en œuvre selon une procédure très détaillée par l’article L.541-3 du code de l’environnement : L’administration dispose de pouvoirs de police très étendus pour contraindre le producteur ou le détenteur de déchets abandonnés ou mal gérés, après procédure contradictoire, à effectuer les opérations nécessaires au respect de la réglementation. A cet effet, l’administration dispose de pouvoirs de contrainte efficaces : elle peut l’obliger à consigner entre les mains d’un comptable public les sommes nécessaires qui lui sont restituées au fur et à mesure de l’exécution des mesures ordonnées. Et l’administration peut faire procéder d’office, en lieu et place de la personne mise en demeure et à ses frais, à l’exécution des mesures prescrites. En outre, sur le plan des sanctions financières, l’administration peut ordonner le versement d’une astreinte journalière ainsi qu’une amende allant jusqu’à 150 000 €. L’exécution des travaux peut être confiée par le ministre chargé de l’environnement à un Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.

– Le statut de l’énergie nucléaire dans le code de l’environnement mériterait de longs développements. La gestion des déchets, qu’ils soient radioactifs ou non, est encadrée par les articles L. 541-1 et suivants du code de l’environnement, dans le cadre de la directive 2011/70/Euratom du 19 juillet 2011. Dans tous ces textes figurant dans le code de l’environnement, il y a des variations en ce qui concerne les termes employés pour désigner la personne à qui va incomber le paiement des divers frais, en vertu du principe du pollueur payeur. C’est ce qui va être source de débats devant les juridictions administratives françaises. Nous y reviendrons plus loin en analysant la jurisprudence du Conseil d’Etat.

6. L’APPLICATION DU PRINCIPE « POLLUEUR PAYEUR » EN FRANCE SUR LE PLAN FISCAL : LA FISCALITÉ ÉCOLOGIQUE

Il peut paraître peut-être paradoxal d’aborder, dans le cadre d’un thème discuté par des juges administratifs allemands, italiens et français, de la fiscalité, alors que nos collègues italiens et allemands ne traitent pas, contrairement aux juges administratifs français, du contentieux des impôts. Mais dans le cadre d’une étude sur le principe du « pollueur payeur », il est impossible de ne pas au moins évoquer la mise en œuvre de ce principe sous l’aspect fiscal. C’est ce qu’on appelle la fiscalité écologique. Il n’est pas question de faire ici la liste de toutes les taxes, crédits d’impôt, réductions de taxe, bonus, etc. visant à inciter les comportements favorables à l’environnement institués en France pour mettre en place le principe du pollueur payeur. Je me limiterai à citer deux taxes écologiques ou tentatives de taxes écologiques :

– La taxe d’enlèvement des ordures ménagères, qui devrait résonner familièrement aux oreilles de nos collègues italiens, habitués à jongler avec la TARI, (tassa sui rifiuti), la TIA (Tariffa di igiene ambientale) et la TARSU (Tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani) et le TARES (Tributo comunale sui rifiuti e sui servizi). Cette taxe d’enlèvement des ordures ménagères (TEOM) devrait intégrer dorénavant une part variable incitative pour prendre en compte la nature, le poids, le volume et le nombre d’enlèvements des déchets, en application du principe pollueur payeur.

– La taxe poids lourds : Cette taxe, lorsqu’elle a été instituée, a rencontré dans une région française, à savoir la Bretagne, l’opposition farouche d’un mouvement dit des Bonnets rouges. Cette taxe, appelée couramment « écotaxe », elle a été critiquée à la fin 2013 dès avant sa mise en œuvre ; elle devait s’applique aux véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes circulant en France sur certaines routes nationales et départementales. Elle visait à faire payer l’usage de ces routes par leurs utilisateurs en leur faisant supporter les coûts réels du transport routier de marchandises alors que ce coût est aujourd’hui intégralement supporté par l’impôt commun. À l’automne 2013, des manifestations et sabotages ont été organisés en Bretagne, à la suite de quoi le gouvernement a décidé de geler sa mise en place pour finalement être suspendue par la ministre de l’Écologie, Ségolène Royal, le 9 octobre 2014. [ Cet échec survient en France alors que des pays proches (Allemagne, Autriche, Pologne puis Belgique) ont su mettre en place un dispositif équivalent.

– En dépit du principe pollueur-payeur admis en France, les taxes sur les pollutions émises sont de peu d’importance, tandis qu’à titre de comparaison, elles comptent pour près de 20 % des revenus fiscaux aux Pays-Bas[6]. Cette fiscalité écologique ne représente également que 4,2 % des prélèvements obligatoires en France, contre 6,2 % en moyenne européenne (selon Eurostat[4] et le système statistique unifié européen[2]).

– Aux taxes, produits à caractère fiscal, il faut ajouter les redevances. On peut citer par exemple :

– La redevance pour la pollution domestique de l’eau payée par tous les usagers, les redevances permettent aux agences de l’eau de soutenir les actions pour lutter contre la pollution des eaux, protéger la santé, préserver la biodiversité et garantir la disponibilité de la ressource. Payée par les habitants des communes et par certaines activités de service ou de commerce relèvent aussi de cette redevance. La redevance est proportionnelle à la consommation d’eau. Elle est calculée sur le volume d’eau consommé par chaque habitant. La redevance pour pollution d’origine domestique est intégrée à la facture d’eau des abonnés. Le service d’eau potable perçoit cette redevance pour le compte des agences de l’eau.

7. LA JURISPRUDENCE

Je vais me concentrer essentiellement sur la jurisprudence du Conseil d’Etat, qui a eu à plusieurs reprises à trancher la question de savoir, dans diverses espèces, à quelles personnes exactement s’appliquent les obligations entraînées par le principe pollueur payeur et notamment dans quelle mesure elles peuvent s’appliquer au propriétaire du produit polluant ou du terrain les supportant.

– 9 mars 2009 commune de Batz sur Mer : décision rendue à propos des hydrocarbures accidentellement déversés en mer à la suite du naufrage de l’Erika. Le principe du préjudice écologique a été en France affirmé lors du procès de l’Erika (pétrolier affrété par le groupe Total et responsable en 1999 d’une marée noire qui a souillé 400 km de côtes). Le caractère de préjudice écologique a été confirmé en 2012 par la Cour de Cassation[6] (via sa chambre criminelle). Dans ce cadre, la Cour de cassation a également considéré que l’intervention des juridictions françaises était légitime dès lors que le territoire français subissait un préjudice environnemental. Le Conseil d’Etat s’est lui aussi prononcé sur cette affaire. Pour l’application de dispositions législatives du code de l’environnement, transposant la directive 75/442/CEE du Conseil du 15 juillet 1975, relative aux déchets, le Conseil d’Etat se fonde sur l’’interprétation de cette directive par la Cour de justice des communautés européennes pour juger que des hydrocarbures accidentellement déversés en mer à la suite d’un naufrage, mélangés à l’eau et aux sédiments et dérivant jusqu’au littoral, constituent des déchets dont le détenteur est le propriétaire du navire lequel était, en fait, en possession des hydrocarbures immédiatement avant qu’ils ne deviennent des déchets et qui peut donc, pour cette raison, être considéré comme les ayant produits. Le Conseil a ajouté que le vendeur des hydrocarbures et affréteur du navire les transportant peut être regardé comme producteur des déchets, au sens de l’article 1er, sous b), de la directive 75/442 et, ce faisant, comme un “détenteur antérieur” tenu de supporter le coût de l’élimination des déchets s’il a contribué au risque de survenance de la pollution. Le Conseil d’Etat a enfin estimé que, en vertu du principe du pollueur-payeur, le producteur des hydrocarbures (produit générateur de déchets), s’il a contribué à ce même risque, doit être tenu de supporter la partie des frais qui n’aurait pas été prise en charge soit par le propriétaire du navire et/ou par l’affréteur, soit par le Fonds international d’indemnisation pour les dommages dus à la pollution par les hydrocarbures, mais qu’il ne saurait se voir imposer la réalisation matérielle des opérations de valorisation ou d’élimination ;

– 26 juillet 2011 Commune de Palais sur Vienne Le Conseil rappelle le principe du pollueur payeur prévu à l’article 15 de la directive 2006/12/CE du 5 avril 2006 relative aux déchets. Il juge que le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés des déchets peut, en l’absence de détenteur connu de ces déchets, être regardé comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain.

– 1er mars 2013 Hussong d’une part et Sociétés Natiocrédimur et Finamur d’autre part : Dans ces deux espèces, le Conseil d’Etat se prononce sur le responsable des déchets au sens de l’article L. 541-3 du code de l’environnement, tel qu’interprété à la lumière des dispositions de la directive 2006/12/CE du 5 avril 2006. Le responsable des déchets s’entend des seuls producteurs ou autres détenteurs des déchets. En l’absence de tout producteur ou tout autre détenteur connu de déchets, c’est le propriétaire du terrain sur lequel ont été entreposés ces déchets peut être considéré comme leur détenteur au sens de l’article L. 541-2 du code de l’environnement, notamment s’il a fait preuve de négligence à l’égard d’abandons sur son terrain, et être de ce fait assujetti à l’obligation d’éliminer ces déchets. Mais la responsabilité du propriétaire du terrain au titre de la police des déchets ne revêt cependant qu’un caractère subsidiaire par rapport à celle encourue par le producteur ou les autres détenteurs de ces déchets et peut être recherchée s’il apparaît que tout autre détenteur de ces déchets est inconnu ou a disparu.

CONCLUSION

Le principe du pollueur payeur est un vieux principe, puisqu’en tant que principe économique, il remonte au XIXème siècle. En tant que principe juridique, il a fait son apparition dans la deuxième moitié du XXème siècle. On remarquera d’une part qu’il est relativement précis dans son contenu par rapport à d’autres principes en droit de l’environnement et d’autre part qu’il est consacré au plan européen. Donc ce principe n’est certainement pas un principe du passé, mais il apparaît au contraire comme pleinement actuel et même (malheureusement) un principe d’avenir.

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